La participación política de mujeres en gobiernos seccionales: las prefectas provinciales en Ecuador 1979-2019

The political participation of women in sectional governments: the provincial prefects in Ecuador 1979-2019

Santiago Basabe Serrano sbasabe@flacso.edu.ec 1

Tatiana Quinga jhtquingafl@flacso.edu.ec 1

1 FLACSO-Ecuador

ISSN: 1130-2887 - eISSN: 2340-4396

DOI: https://doi.org/10.14201/alh.25931

Envío: 2021-03-02

Aceptado: 2021-12-01

First View: 2022-03-03

Publicación: 2022-04-30

RESUMEN: Este artículo plantea que las leyes de cuotas, orientadas a incidir en elecciones plurinominales, generan el fallo de mercado conocido como externalidad positiva sobre la presencia femenina en elecciones uninominales. Fundamentados en una base de datos inédita que registra los prefectos provinciales ecuatorianos entre 1979 y 2019 y recurriendo a modelos de regresión logísticos, constatamos que la hipótesis planteada se verifica empíricamente. Adicionalmente, demostramos que la designación de prefectas es más probable en áreas rurales.

Palabras clave: mujeres en política; gobiernos subnacionales; democracia; externalidad positiva; prefectas

ABSTRACT: This paper proposes that quota laws, meant to increase the raise the number of women elected in plurinominal elections, produce a market failure known as a positive externality on the women candidates in uninominal elections. Grounded in an original, unpublished database of provincial prefects in Ecuador (1979-2019), and using logistic regression models, we verify the proposed hypothesis empirically. In addition, we show that the likelihood of electing female prefects under these laws is higher in rural areas.

Keywords: women in politics; subnational government; democracy; positive externality; female governors

I. INTRODUCCIÓN

La investigación científica sobre representación de mujeres latinoamericanas en política ha crecido considerablemente a lo largo de las últimas décadas (Htun y Piscopo, 2014). Sin embargo, lo que conocemos sobre el tema varía en función tanto del contexto geográfico como del tipo de arena de toma de decisión. Por un lado, existe más trabajo empírico para Argentina, Brasil o México respecto al desarrollado para América Central o los países andinos (Došek et al., 2017; Schwindt Bayer, 2010). Por otro lado, si bien las legislaturas han sido el principal objeto de estudio, en perjuicio del Ejecutivo o las cortes de justicia, en realidad el análisis más deficitario está en los gobiernos subnacionales (Alexander et al., 2018; Barnes, 2012; Htun y Jones, 2002; Jones, 2008; Zetterberg, 2008). De hecho, esta ausencia relativa de trabajos no está solo en América Latina, sino que se extiende a Europa y en alguna medida a Estados Unidos (Navarro y Sanz, 2018; Sundström y Stockemer, 2015; Van Donk, 2011).

Más allá de la importancia que tiene investigar la presencia de mujeres en gobiernos subnacionales debido al estado actual de la literatura especializada, es relevante analizar este tema por otras razones. En primer lugar, porque en esos espacios se da una mayor cercanía entre la ciudadanía y sus representantes, lo que permite observar de forma más clara el vínculo que se genera entre unos y otros como consecuencia del sufragio (Van Donk, 2011). En segundo lugar, porque en esas arenas de toma de decisión los mandantes gozan de mayores recursos económicos y políticos que en otros espacios de poder, inclusive de carácter nacional, lo que torna a dichos cargos en apetecibles para la generación de carreras políticas (Areválo Jaramillo, 2017; Samuels, 2009). En tercer lugar, porque estudiar la presencia de mujeres en gobiernos subnacionales permite, al menos en países unitarios, controlar buena parte de las variables institucionales, mejorando así tanto la calidad de las inferencias como la capacidad de observar de forma más precisa el efecto de factores económicos, sociales o políticos.

Este artículo se compone de cinco partes. En la primera, describimos los principales hallazgos alcanzados en el subcampo de la Ciencia Política que estudia la relación entre mujeres y política. En la segunda parte discutimos nuestro argumento teórico, que en esencia plantea que la presencia de leyes de cuotas o paridad, cuyo objetivo esencial es incidir en el incremento de mujeres en procesos electorales plurinominales, también genera un efecto de externalidad positiva en la presencia femenina en elecciones uninominales. En la tercera parte describimos la estrategia metodológica utilizada. En la cuarta parte analizamos los hallazgos empíricos. Finalmente, en la quinta parte planteamos las principales conclusiones y algunas ideas para la articulación de una futura agenda de investigación.

II. Mujeres en gobiernos subnacionales: el estado de la discusión

Los estudios sobre presencia de mujeres en gobiernos subnacionales se concentran prioritariamente en países con mayor desarrollo económico y regímenes democráticos de alta intensidad. Como consecuencia de ello, las variables a las que se suela apelar como posibles explicaciones para el incremento de actoras políticas están ligadas al paso de sociedades agrícolas a industrializadas y ulteriormente a aquellas denominadas postmaterialistas. Así, en las áreas más cosmopolitas, con mayor educación y espacios laborales, las mujeres tendrían más opciones de alcanzar cargos en calidad de alcaldesas cantonales, prefectas provinciales o integrantes de órganos colegiados[1]. En el plano empírico, el referente utilizado para observar las áreas cosmopolitas son las zonas urbanas, por lo que en dichos espacios geográficos sería más probable la designación de alcaldesas o concejalas (Borisyuk et al., 2017; Conroy, 2011; Erin, 2011; Holman, 2017; Smith et al., 2012; Holli, 2011; Sundström y Stockemer, 2015).

Como corolario de lo expuesto, los trabajos mencionados y otros que se anclan a la teoría de la modernización señalarán que, en la medida en la que las sociedades mantengan mayor población en las áreas rurales, las opciones de las mujeres para acceder a cargos de decisión política en la esfera subnacional serán menores (Inglehart, 1990; Inglehart y Welzel, 2005; Norris e Inglehart, 2001; Sugarman y Straus, 1988). Como se mencionó, la principal razón para este comportamiento está en el hecho de que en las áreas rurales el tipo de inserción económica de la población y las menores oportunidades educativas dan lugar a un desarrollo moderado de valores cívicos relacionados no solo con la demanda de libertades democráticas, sino también con la comprensión del rol de las mujeres en la esfera pública (Iversen y Rosenbluth, 2008; Kenworthy y Malami, 1999; Matland, 1998; Paxton, 1997; Sanbonmatsu, 2002; Studlar y Matland, 1994).

Desde otra perspectiva, algunos autores han apuntado que la densidad poblacional incide sobre la presencia femenina en gobiernos subnacionales. La relación entre ambas variables operaría de forma que, en las zonas con mayor población, sería menos probable que accedieran mujeres a los espacios de toma de decisión. El argumento que sostiene el vínculo causal descrito tiene dos elementos que considerar. Por un lado, en espacios más poblados existe mayor dotación de poder político, recursos económicos y estatus social, por lo que dichos cargos son apetecibles para cualquier actor político. Por otro lado, dadas las asimetrías del mercado político en función del sexo, quienes tendrían ventajas estructurales para efectivamente acceder a tales posiciones serían los hombres (Barrera y Aguirre, 2003; Fernández, 2003; Gidengil y Vengroff, 1997; Holman, 2017; Massolo, 1995, 2003; Ruiloba Nuñez, 2014; Smith et al., 2012; Vásquez García, 2010). Por tanto, en los lugares con menor densidad poblacional las mujeres tendrían más opciones para acceder a espacios de toma de decisión política subnacional.

Finalmente, una tercera explicación para el incremento de mujeres en gobiernos subnacionales está en la mayor presencia femenina en las legislaturas. El argumento teórico que sostiene dicha relación plantea que un mayor número de legisladoras podría incidir positivamente sobre los electores en el sentido de preferir mujeres para el ejercicio de cargos en los gobiernos seccionales (Barnes y Burchard, 2013; Bjarnegard, 2013; Campbell y Wolbrecht, 2006; Fox y Lawless, 2010; Pini y McDonald, 2011; Smith et al., 2012; Sundström y Stockemer, 2015; Wolbrecht y Campbell, 2007). A diferencia de los trabajos relacionados con la teoría de la modernización, principalmente desarrollados para Estados Unidos, Reino Unido, Australia, Canadá y Finlandia, los que apuntan al efecto contagio de lo nacional hacia lo local han sido testeados en algunos países de América Latina, principalmente Brasil y México (Massolo, 1996, 2006; Meier y Funk, 2017; Vásquez García, 2010).

A partir de la revisión de la literatura especializada surgen algunos vacíos que este artículo pretende cubrir. En primer lugar, la falencia más importante está en la ausencia relativa de trabajos que estimen en qué medida la presencia de leyes de cuotas o paridad, diseñadas para elecciones plurinominales, puede afectar al incremento de mujeres en arenas de toma de decisión de naturaleza uninominal, como es la alcaldía municipal o la gobernación provincial/departamental. En segundo lugar, buena parte de las investigaciones efectuadas plantean análisis sincrónicos de la representación femenina en gobiernos subnacionales, perdiendo así la riqueza de analizar la evolución histórica de dicha presencia. En tercer lugar, los trabajos que seleccionan como unidades de análisis a países con asimetrías de género tan marcadas en la política, como son los latinoamericanos, son residuales y concentrados en Argentina, México o Brasil. En ese aspecto, este artículo se concentra en el estudio de un país poco explorado como Ecuador y que, a diferencia de los citados, es unitario, lo que marca dinámicas políticas distintas en el acceso a cargos de elección popular en el nivel subnacional.

En el siguiente acápite desarrollamos la propuesta teórica que orienta este artículo y que apunta principalmente al efecto económico de externalidad positiva que genera reformas institucionales orientadas a elecciones plurinominales sobre las de naturaleza uninominal. Dicho efecto se lo analiza en la relación entre leyes de cuotas o paridad y elección de prefectas provinciales. Concluimos esta parte planteando algunas hipótesis empíricamente observables que se derivan de la relación teórica antes mencionada. Adicionalmente testeamos también otras hipótesis que dan cuenta de los hallazgos alcanzados en trabajos previos y que constituyen explicaciones alternativas a la que sostenemos.

III. Efectos uninominales de reformas plurinominales: leyes de cuotas o paridad como externalidades positivas

El argumento que proponemos es que el incremento de mujeres en la jefatura de gobiernos subnacionales tiene como una de sus principales causas la vigencia de leyes de cuotas o de paridad, establecidas con el fin de mejorar la representación de mujeres en arenas de toma de decisión de carácter plurinominal. Por tanto, las medidas institucionales orientadas a incrementar la presencia de legisladoras, por ejemplo, tendrían un efecto indirecto sobre la mayor presencia de alcaldesas municipales o prefectas provinciales. Así, reformas normativas orientadas a afectar positivamente la representación de mujeres en elecciones plurinominales tendrían un efecto derrame (spillover effect) sobre el éxito electoral femenino en elecciones uninominales.

Desde la teoría macroeconómica, por tanto, planteamos que si se asemeja el mercado político y sus actores al de carácter económico y sus agentes, lo que opera en este caso es el fallo de mercado conocido como externalidad positiva. Por tanto, si uno de los principales problemas del mercado político es que existen muchos candidatos hombres y pocas candidatas mujeres para cargos de elección popular plurinominal, una ley de cuotas o paridad actuaría a manera de un servicio provisto por la legislatura con el fin de reducir las distorsiones existentes en la competencia política entre unos y otras. Así, un diseño institucional de este tipo estaría orientado a influir en la toma de decisión del votante de cara a que la representación de hombres y mujeres en espacios plurinominales, como las legislaturas, sea menos asimétrica. Sin embargo, y aquí la esencia de nuestro argumento, la generación de un conjunto de reglas como las enunciadas no solo contribuiría al aumento de mujeres ganadoras en elecciones plurinominales, sino también al de mujeres ganadoras en elecciones uninominales.

Dicho de otro modo, en el mayor número de mujeres que alcanzan espacios de poder en elecciones uninominales, como son las de alcaldesas municipales o prefectas provinciales, se encontraría un efecto expansivo que no se refleja totalmente en los precios de mercado (Fischer et al., 1997). Por tanto, el beneficio no compensado o no «pagado» por las alcaldesas o prefectas, y que nace de las leyes de cuotas o paridad diseñadas para favorecer a otras actoras políticas, constituiría una forma de externalidad positiva (Stiglitz y Rosengland, 1986). Desde luego, este beneficio no requiere ser compensado por algún mecanismo de mercado pues constituye un medio subsidiario para afectar favorablemente la presencia de mujeres en espacios de elección popular que, por su naturaleza uninominal, presentan mayores dificultades para ser sometidos a alguna fórmula institucional de acción afirmativa[2].

El mecanismo causal que haría posible la externalidad positiva ya mencionada sería el siguiente. Al momento de decidir por quién votar en la arena subnacional, los electores observarían el comportamiento de factores relacionados con el contexto político, social
o económico que los rodea. Dentro de estas variables está el número de legisladoras que, en lo nacional, representan a su espacio geográfico más inmediato, como es la provincia, estado o departamento. Así, en la medida en que el votante observa más mujeres en la arena legislativa, este hecho constituiría un «disparador» para que en la elección subnacional dicho actor decida dar su voto a una mujer candidata a algún cargo de designación uninominal, como las alcaldías o las prefecturas. En resumen, de la propuesta teórica que antecede surge una hipótesis central, útil para constatar empíricamente la presencia o no de la externalidad positiva anotada. Dicha conjetura plantea que:

H1: La presencia de diseños institucionales orientados a aumentar la presencia de mujeres en elecciones plurinominales afecta positivamente a las probabilidades de incrementar el número de mujeres en elecciones uninominales, como son las de nivel subnacional.

Sin embargo, de los efectos benéficos de la externalidad positiva anotada, se esperaría que el incremento en la representación de mujeres en elecciones uninominales se verifique de forma más lenta respecto al que se puede observar en elecciones plurinominales. En otras palabras, lo que argumentamos es que entre los dos tipos de variables habría una relación asintótica (Gujarati, 2003). Con ello, la segunda hipótesis tiene que ver con el efectivo aumento de legisladoras y el consecuente, aunque más lento, incremento de alcaldesas o prefectas. Esta conjetura puede ser estructurada de la siguiente manera:

H2: A medida que aumenta el número de legisladoras hay más probabilidades de que se incremente el número de mujeres en elecciones uninominales, como son las de nivel subnacional.

Una tercera explicación del incremento de mujeres en gobiernos subnacionales tendría relación con el número de candidatas a tales cargos. El argumento que está tras esta conjetura es que en la medida que crece la oferta de mujeres para ocupar alcaldías municipales o prefecturas provinciales será más probable que el tamaño de representación femenina en tales espacios aumente. Dado que, en general, no existen mecanismos institucionales que obliguen a los partidos políticos a colocar mujeres como candidatas en elecciones uninominales como las citadas, el corolario de lo dicho sería que, si existen pocas mujeres optando por tales cargos, es menos factible que algunas de ellas puedan tener éxito electoral. Sin embargo, dicha variable en realidad estaría midiendo el mismo efecto que ejercen otras posibles explicaciones sobre la presencia de mujeres en los gobiernos subnacionales. Así, cuando el número de candidatas a elecciones uninominales en los gobiernos subnacionales es 0, nuestra principal variable dependiente (mujer u hombre ganador de elecciones uninominales en el nivel subnacional) indefectiblemente también es 0.

Por tanto, proponemos como hipótesis que la explicación del número de candidatas a los gobiernos subnacionales en realidad es otra externalidad positiva que se deriva del diseño institucional orientado a beneficiar la presencia de mujeres en elecciones plurinominales. Por tanto, el mecanismo causal para la elección de mujeres en gobiernos subnacionales y el relativo a la mayor presencia de candidatas a estos cargos de elección popular son distintos aunque relacionados en cuanto operan dentro de la discusión más amplia sobre representación femenina en espacios de decisión pública. Con dicha aclaración, la hipótesis que proponemos en relación a las candidatas propone que:

H3: La presencia de diseños institucionales orientados a aumentar la presencia de mujeres en elecciones plurinominales afecta positivamente a las probabilidades de incrementar el número de candidatas mujeres en elecciones uninominales, como son las de nivel subnacional.

Junto al argumento teórico que sostenemos en este artículo, incluimos en la verificación empírica otra explicación sobre la presencia de mujeres en la conducción de gobiernos subnacionales. Para el efecto, consideramos en qué medida el hecho de que la circunscripción territorial sea urbana o rural afecta al acceso de mujeres a tales espacios de decisión pública. Acorde a la teoría de la modernización, en las zonas urbanas sería más probable la presencia de alcaldesas o prefectas tanto por la presencia de mejores condiciones educativas como por razones asociadas al mayor desarrollo y progreso socioeconómico de la población (Holman, 2017; Inglehart, 1990; Inglehart y Welzel, 2005; Norris e Inglehart, 2001; Smith et al., 2012; Sugarman y Straus, 1988; Sundström y Stockemer, 2015). Sin embargo, otro tipo de literatura evidencia el incremento en cuanto a presencia y trabajo político diferenciado de mujeres en áreas rurales (Pérez, 2018; Villarreal y Muñoz, 2018; Sánchez-Muros y Jiménez, 2013; Massolo, 2007; Aguirre, 2003). De allí que nuestra siguiente hipótesis plantea que:

H4: Si el espacio territorial en el que se realiza la elección subnacional es urbano se incrementan las probabilidades de que sean mujeres las que accedan a tales cargos en los gobiernos subnacionales.

Una vez que las hipótesis han sido expuestas, en el siguiente acápite discutimos las principales decisiones metodológicas asumidas para su verificación empírica. Partimos por la
selección de las unidades de análisis para de allí describir las estrategias utilizadas para
la medición de cada variable. Posteriormente, ofrecemos un análisis descriptivo de la presencia de mujeres en gobiernos subnacionales, para finalizar con la exploración causal en torno
a los factores que explican la citada variable dependiente. Para este último punto, recurrimos a
dos regresiones, una lineal y otra logística.

IV. Discusión metodológica

Para verificar empíricamente las hipótesis ya descritas seleccionamos como unidades de análisis a los prefectos provinciales ecuatorianos −hombres y mujeres− elegidos entre 1979-2019. Estudiar la presencia de mujeres en este tipo de gobierno subnacional de Ecuador es útil por diversas razones. En primer lugar, porque los trabajos que exploran la representación femenina en el plano seccional de ese país son escasos. En segundo lugar, porque Ecuador tiene una ley de paridad que se encuentra entre las más avanzadas de América Latina, lo que permite evaluar de forma clara el posible efecto de externalidad positiva de dicho diseño institucional, orientado a elecciones plurinominales, sobre las de naturaleza uninominal. Al respecto vale aclarar que ya desde mediados de la década de los noventa, y como consecuencia de la lucha de varios movimientos sociales, Ecuador reformó su ley de elecciones al establecer que una cuota de al menos un 20 % de las listas a elecciones de naturaleza plurinominal debía ser integrada por mujeres. En la reforma se preveía que el porcentaje citado iría en aumento hasta llegar al 50 %. Sin embargo, la ausencia tanto de mandatos de posición como de mecanismos de coacción frente a las organizaciones políticas que incumplían la norma llevaron a que dicho esfuerzo tuviera resultados menos ambiciosos de lo que se esperaba.

El fracaso relativo al que se hace mención tiene que ver también con el diseño de las listas, abiertas y desbloqueadas, que dificultaron aún más el acceso de mujeres a la legislatura. A lo dicho hay que agregar un factor estructural de igual o mayor importancia y que guarda relación con la histórica exclusión de las mujeres ecuatorianas de las diferentes arenas de decisión política (Sotomayor y Huertas-Hernández, 2021; Basabe-Serrano, 2021, 2020). No obstante, la legislatura ecuatoriana dio un gran salto en este tema, pues la presencia de mujeres pasó del 3,65 % en el período 1996-1998 al 13,22 % en el siguiente (1998-2003) y al 18 % en el 2003-2006 (Basabe-Serrano y Álava Arteaga, 2022). El Gráfico 1 describe la evolución histórica de las legisladoras ecuatorianas desde el retorno a la democracia en 1979. Finalmente, Ecuador es un buen caso de estudio porque, a pesar de la presencia de tres constituciones políticas a lo largo del período de estudio (1979, 1998 y 2008), las reglas para la designación de prefectos provinciales se han mantenido inalteradas, permitiendo así controlar posibles efectos institucionales que podrían derivarse del cambio de reglas formales a ese nivel.

Gráfico 1. Porcentaje de legisladoras provinciales
en Ecuador, 1979-2019

Fuente: Elaboración de los autores a partir de la información del Consejo Nacional Electoral y medios de comunicación (El Comercio, El Universo, Hoy).

En el caso ecuatoriano, los prefectos se eligen cada cuatro años y son los titulares del poder político en las provincias, la primera unidad política administrativa en el nivel subnacional. Dichas elecciones, hasta 1996, fueron concurrentes con las presidenciales y en algunos casos con las legislativas[3]. Desde el retorno a la democracia (1979) se han realizado diez procesos electorales para dicho cargo y hasta 2019 se eligieron 209 prefectos provinciales. En todas las provincias hay casos de reelección, aunque en algunas de ellas hay quienes permanecen en dicho cargo hasta por tres y cuatro períodos consecutivos[4]. Aunque el número de provincias ha cambiado a lo largo de los cuarenta años sometidos a análisis, dicha variación no es mayor y oscila entre veinte hasta finales de la década de los ochenta y veinticuatro que existen en la actualidad. Todas las provincias eligen prefectos excepto la insular Galápagos, que goza de un régimen especial de gobierno.

A fin de observar la presencia femenina en prefecturas provinciales construimos una base de datos inédita en la que incluimos a todos los hombres y mujeres que han accedido a dicho cargo entre 1979 y 2019. En total, colectamos doscientas nueve observaciones
(n = 209). A partir de dicha información, elaboramos una variable dicotómica, Prefectait, que asume el valor de «1» si la prefecta del cantón i en el período t es mujer y «0» si es hombre. La media de la variable Prefectait, durante el período estudiado fue del 6,22 %. En cuanto a los momentos históricos de menor y mayor presencia de prefectas, la información recabada permite afirmar que durante los períodos 1979-1984, 1984-1988, 1988-1992 y 2000-2005 dicha representación fue del 0% mientras que en el período 2019-2023 se registró la mayor presencia de mujeres en dicho cargo, con un 17,39 %. De acuerdo al Gráfico 2, a partir del año 2005 se observa una mejoría en la presencia de prefectas en comparación con los treinta años anteriores. Sin embargo, el peso de la representación femenina es aún minoritario en relación al de hombres.

Gráfico 2. Porcentaje de prefectas provinciales
en Ecuador, 1979-2019

Fuente: Elaboración de los autores a partir de la información del Consejo Nacional Electoral y medios de comunicación (El Comercio, El Universo, Hoy).

Por otro lado, es necesario destacar que, a lo largo de los cuarenta años analizados, en la mayoría de provincias nunca una mujer fue designada prefecta. Así, este dato da cuenta de
un país en el que, al menos en el gobierno subnacional sujeto a análisis, la representación
de mujeres ha sido abiertamente minoritaria. Solamente las provincias de Esmeraldas, Napo, Orellana, Tungurahua, y, recién en el proceso electoral de 2019, Pichincha y Santo Domingo de los Tsáchilas, registran prefectas provinciales. Además, como consta en el Gráfico I, la primera prefecta provincial accedió al cargo recién en el período 1992-1996 y es la misma actora política que fue reelegida en el siguiente proceso electoral (1996-2000)[5]. En el período 2000-2005 desaparece la representación femenina para retornar a partir de 2005.

A fin de observar empíricamente el efecto de externalidad positiva que podrían jugar reformas institucionales orientadas a lo plurinominal sobre elecciones uninominales (H1), tomamos en cuenta un evento clave relacionado con la consagración de la paridad a nivel de la Constitución de 2008. Como consecuencia de ello, el denominado Código de la Democracia estableció que a partir de las elecciones plurinominales de 2009 las listas de candidatos se estructuren alternadamente entre hombres y mujeres o viceversa. En ese proceso electoral también se eligieron prefectos provinciales por lo que el posible efecto de dicha reforma institucional pudo ser observado a partir de ese momento[6]. Con lo expuesto, construimos la variable dicotómica Diseño Institucionalt, que asume el valor «1» para las elecciones de prefectos provinciales posteriores a la Constitución de 2008 (2009-2014, 2014-2019 y 2019-2023) y «0» para las anteriores.

Como mencionamos antes, si bien Ecuador tuvo una ley de cuotas y sus reformas desde la década de los noventa del siglo pasado, en la práctica dichas enmiendas legales fueron aplicadas de forma parcial. Por esa razón y las argumentadas en el párrafo anterior respecto a la mayor claridad, mandatos de posición y consecuencias legales respecto al incumplimiento establecidas en el Código de la Democracia y la Constitución de 2008, preferimos construir la variable dicotómica ya indicada. Otra opción metodológica habría sido diseñar una variable categórica que considere los diferentes momentos institucionales en cuanto al acceso de mujeres a los espacios de decisión política; sin embargo, creemos que el evento clave de ruptura se da a partir de la elección del período 2009-2014.

Para capturar la representación de mujeres en la legislatura y el posible efecto sobre la presencia de prefectas (H2), creamos la variable Legisladorasit, que contiene el porcentaje de diputadas provinciales para todos los períodos legislativos entre 1979 y 2019. Como se pudo observar en el Gráfico I, existe un incremento sostenido de mujeres en la legislatura ecuatoriana a partir de 1998, aunque este fenómeno se torna más notorio para el período 2009-2013. De lo observado, por tanto, se podrían señalar dos hechos. Por un lado, que la reforma institucional que establece la paridad en las listas de candidatos ha tenido un efecto positivo sobre la representación femenina en la legislatura. Por otro lado, que, si bien la presencia de mujeres ha aumentado en dicha arena de toma de decisión, la paridad aún no ha sido alcanzada.

Para observar la influencia que podría ejercer sobre el número de candidatas a prefectas provinciales la presencia del diseño institucional orientado a fomentar el incremento de mujeres en elecciones plurinominales (H3), construimos una variable dependiente continua denominada Candidatasit. Allí capturamos el porcentaje de mujeres en las listas de postulantes a las prefecturas provinciales durante los últimos cuatro procesos electorales (2005-2009, 2009-2014, 2014-2019, 2019-2023) pues no existe información completa para el resto del período analizado. Como consecuencia de lo dicho, el número de observaciones para los modelos de mínimos cuadrados se reduce a noventa (n = 90). El Gráfico 3 reporta el comportamiento de la variable citada. En general, la cantidad de candidatas ha ido en aumento de elección en elección, aunque siempre las variaciones han sido en porcentajes bajos. A pesar de la ausencia de información ya mencionada se podría conjeturar que si para años recientes el número de candidatas no supera el 20 % es muy probable que en los períodos previos esos valores hayan sido aún menores.

Gráfico 3. Porcentaje de candidatas a prefectas provinciales en Ecuador, 2005-2019

Fuente: Elaboración de los autores a partir de la información del Consejo Nacional Electoral y medios de comunicación (El Comercio, El Universo, Hoy).

Para verificar si la composición sociodemográfica de la provincia incide sobre la designación de mujeres como prefectas (H4), construimos la variable que codifica como «1» si la población de la provincia es mayoritariamente urbana y «0» si es rural. La información para elaborar tanto esta variable como la siguiente provino de los censos de población y vivienda realizados decenalmente en Ecuador por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Guayas, Pichincha y El Oro son las únicas provincias que son mayoritariamente urbanas a lo largo de todo el período analizado mientras que otras, como Azuay, Imbabura, Los Ríos o Manabí, se agregan a este grupo recién a inicios del siglo XXI. El resto de provincias, prácticamente la mitad de las que forman parte del país, son históricamente rurales y se concentran esencialmente en la Sierra y la región amazónica.

Con lo expuesto, en el siguiente acápite discutimos los hallazgos empíricos de los modelos de regresión que planteamos para verificar empíricamente nuestras hipótesis. El modelo n.º 1 utiliza la variable dependiente y sirve para testear las hipótesis n.ºs 1, 2 y 4. El modelo n.º 2
considera la variable dependiente y es útil para someter a prueba la hipótesis n.º 3. Por la
naturaleza dicotómica de la variable dependiente nuestro modelo n.º 1 está basado en
la siguiente regresión logística:

Modelo (1)
Pr(Prefectait = 1/Xit) = Logit (ai + b1Diseño institucional + b2Legisladorasit + b5Urbanoit)

El modelo n.º 2 utiliza la variable dependiente continua por lo que recurrimos a la siguiente regresión lineal:

Modelo (2)
Candidatasit = a+b1Diseño institucionalt+b2Legisladorasit+b3Urbanoit)

V. Discusión de hallazgos empíricos

En el Gráfico 4 reportamos los coeficientes estimados de las dos regresiones ya discutidas junto a los estadísticos t, que se encuentran entre paréntesis. El modelo n.º 1 incluye doscientas nueve observaciones (n = 209) mientras que el modelo n.º 2 contempla únicamente noventa (n = 90). Todos los modelos contienen errores robustos, incluyen efectos fijos por provincias estudiadas y están estimados con un intervalo de confianza del 99 %. Los símbolos *, **, *** representan coeficientes estadísticamente significativos al 10 %, 5 % y 1 % respectivamente. En el Anexo constan las estadísticas descriptivas de todas las variables utilizadas.

Acorde a los modelos n.os 1 y 2 la variable tiene un efecto positivo y estadísticamente significativo, lo que implica decir que la presencia de una ley orientada a beneficiar la presencia de mujeres en elecciones plurinominales propició un efecto similar en relación al incremento de prefectas provinciales. Con ello, el efecto de externalidad positiva que nuestra principal hipótesis propone se verifica empíricamente (H1). En otras palabras, a partir del año 2009 la ley de paridad instaurada en Ecuador no solo habría facilitado el incremento en el número de legisladoras, sino también en el de prefectas provinciales. De acuerdo al modelo n.º 2, el efecto de la ley de paridad no solo se reflejaría en una mayor presencia de prefectas provinciales, sino también en la variable a dicho cargo (H3).

Gráfico 4. Determinantes de la elección de prefectas provinciales en Ecuador, 1979-2019

Variables	Modelo 1 LOGIT	Modelo 2 OLS
Diseño Institucional	1.77** (1.66)	5.96* (1.84)
Mujeres legisladoras	0.007 (0.31)	-0.007 (0.93)
Urbano	-18.50*** (-11.56)	3.25 (0.69)
Constante	-18.65*** (-17.18)	3.34 (0.31)
Observaciones	209	90
Pseudo R2	0.36	0.35

Fuente: Elaboración de los autores.

El modelo n.º 1 señala que la variable es un buen predictor de la presencia de prefectas provinciales. No obstante, el signo de los coeficientes (negativos) denota una relación diferente a la propuesta en nuestra hipótesis de trabajo (H4). En efecto, los hallazgos empíricos reportados dan cuenta de que las probabilidades de que una mujer acceda a una prefectura descienden cuando se trata de una provincia con población mayoritariamente urbana. Como corolario, es más probable la presencia de prefectas en provincias rurales. Contrariamente a lo que propone la teoría de la modernización, en el sentido de que mayores niveles de educación e inserción al mercado laboral, propios de las áreas urbanas, afectarían positivamente al elector para orientar su voto a favor de mujeres, la evidencia ofrecida da cuenta de un fenómeno inverso. Desafortunadamente no podemos testear las variables nivel de educación e inserción laboral de las mujeres pues la calidad de los datos existentes no es óptima.

Cuando evaluamos la posible influencia de la variable sobre la probabilidad de que más mujeres accedan como candidatas al cargo de prefectas provinciales, el modelo n.º 2 presenta una relación positiva entre ambas variables (H4). Así, en las provincias con mayor población urbana existirían más probabilidades de que aumente el número de mujeres que disputen dicho cargo. Desafortunadamente, en este modelo la relación entre las variables no es estadísticamente significativa. En resumen, podríamos afirmar que, si bien en las provincias urbanas es más probable que se incremente la oferta de candidatas a prefectas (modelo n.º 2), aquello no se refleja en un mayor número de mujeres efectivamente elegidas para tales cargos en dicho espacio geográfico (modelo n.º 1).

En cuanto a la relación entre presencia de mujeres tanto en la legislatura ecuatoriana como en las prefecturas provinciales, el modelo n.º 1 verifica nuestra hipótesis al constatar un vínculo positivo entre ambas variables (H2). En otros términos, a medida que se incrementa el número de legisladoras sucede algo similar en cuanto a las prefectas provinciales. Sin embargo, la relación no es estadísticamente significativa. El comportamiento de la variable respecto al porcentaje de prefectas provinciales es llamativo pues el vínculo es negativo aunque sin que la relación sea estadísticamente significativa. Así, a medida que se incrementan las legisladoras en una provincia específica, el porcentaje de candidatas a prefectas podría ir en descenso.

En resumen, la presencia de prefectas provinciales en Ecuador ha mejorado a lo largo de las últimas dos décadas y esto se debe, entre otros factores, a la presencia de una ley de paridad que, si bien se orienta a mejorar la representación de mujeres en espacios como la legislatura o los concejos municipales, ha generado un efecto de externalidad positiva en dicha arena de toma de decisión subnacional. Aunque a una velocidad más lenta que la observada en las legisladoras, la presencia de mujeres en prefecturas provinciales avanza en el tiempo. Adicionalmente, en las provincias con población mayoritariamente rural es más probable que mujeres alcancen la prefectura. Finalmente, si bien la ley de paridad tendría algún efecto positivo sobre el incremento de candidatas a prefecturas provinciales, aún es poco lo que se conoce al respecto. Una posible explicación de este hecho podría estar en la estructura de las agrupaciones políticas y sus rasgos de exclusión en función del sexo de quien intenta optar por una candidatura.

VI. Conclusiones e implicaciones teóricas

En este artículo estudiamos tanto la presencia histórica de mujeres en prefecturas provinciales como las variables que incidirían sobre su acceso a dicho cargo. Al respecto, constatamos que durante los últimos procesos electorales hay un incremento en el número de prefectas, aunque dicha tendencia va en una velocidad menor que la observada respecto a lo ocurrido con las legisladoras. Allí, por tanto, existe un trabajo por realizar no solo por parte de las agrupaciones políticas, sino también desde las organizaciones que trabajan por reducir las asimetrías existentes en la participación de mujeres en política. En ese aspecto, la vinculación entre asociaciones ciudadanas y organizaciones partidistas de cara a mejorar la representación femenina en la política es un espacio de investigación fértil. En otro plano, en este artículo corroboramos empíricamente que la ley de paridad, que establece orden alternado de candidatos (hombre/mujer o viceversa) para elecciones plurinominales, estaría asociada, en forma de externalidad positiva, a la designación de prefectas provinciales.

Adicionalmente, nuestra investigación constató que en las provincias urbanas el acceso de mujeres a las prefecturas sería inferior al que se registra en aquellas mayoritariamente rurales. Si se parte de la idea, sedimentada en la literatura especializada, de que en las áreas urbanas hay mayor desarrollo educativo y económico, este hallazgo empírico no deja de ser llamativo pues podría dar cuenta de que las asimetrías en el mercado político ecuatoriano van más allá de esas dos variables. Si esto es así, el problema del limitado acceso de mujeres a la toma de decisión política debería ser asumido como una cuestión estructural que, si bien debe tomar en cuenta el aspecto institucional, tendría que considerar adicionalmente otro tipo de variables. De ellas, la ausencia relativa de candidatas a las prefecturas provinciales sería una de las más importantes aunque también otras de naturaleza cultural y que atañen a la visión que se otorga a las mujeres en la sociedad ecuatoriana. En ese aspecto, la representación política de mujeres podría ser abordada como un problema interdisciplinario. De allí que las futuras agendas de investigación deberían tener presentes las múltiples dimensiones existentes en el tratamiento de este fenómeno social y político.

En esa línea, conforme lo hemos evidenciado en el modelo n.º 2, las variables institucionales, las relacionadas con el ambiente político y las de orden sociodemográfico explican poco la mínima presencia de candidatas durante las cuatro últimas elecciones seccionales en Ecuador. Por ello, una posible respuesta a esta ausencia de oferta política femenina en procesos electorales podría estar en la matriz excluyente, por razones de sexo, que existiría al interior de las agrupaciones partidistas. Este rasgo se tornaría más evidente en elecciones uninominales, como las de prefectas provinciales, en las que los partidos y movimientos políticos no tienen ningún tipo de norma legal que les constriña a colocar mujeres como candidatas. A lo dicho se debe sumar la violencia política hacia las mujeres que participan en la vida pública, lo que dota de un elemento adicional para la explicación del limitado número de candidatas a cargos de elección popular.

A pesar de que en este artículo hemos analizado diacrónicamente la presencia de mujeres en gobiernos subnacionales, aún resta mucho por conocer sobre este tema a nivel de América Latina. Como señalamos al inicio del documento, si bien se ha avanzado en la investigación sobre legisladoras, ministras y, en menor medida, juezas, los trabajos sobre mujeres en la arena seccional es aún incipiente. Trabajos en perspectiva comparada en los que se pueda someter a verificación empírica las variables aquí abordadas y aún otras no consideradas aportarían mucho en aras de identificar los factores que están asociados a la representación femenina en gobiernos subnacionales. Aunque las investigaciones en las que se puedan establecer patrones de comportamiento son clave, aquellas que se concentran en estudios de caso o de actoras políticas en particular también resultan útiles pues de allí se pueden extraer nuevas variables para mejorar la calidad de las inferencias en trabajos de muchas observaciones. En cualquier dimensión de análisis, la agenda sobre mujeres en gobiernos subnacionales se presenta como un espacio de investigación fértil y con muchos desafíos y preguntas frente a las que las respuestas aún son poco esclarecedoras.

VII. Anexo

Tabla A1. Estadísticas descriptivas

Variables	N	Media	Des Est	Min	Max
Diseño Institucional	209	.330	.471	0	1
Mujeres legisladoras	209	11.863	19.138	0	75
Urbano	209	.282	.451	0	1
Candidatas prefectas	90	13.121

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