Revista Sistema Penal Crítico
ARTÍCULOS
Vol. 6, 2025
e32101
eISSN: 2697-0007
Crime of Money Laundering: Regulatory Evolution and Failures in Repression System in Brazil
José Elaeres MARQUES TEIXEIRA
Ministerio Público Federal, Brasil
https://doi.org/10.14201/rspc.32101
Artículo original sin previa publicación
Fecha de recepción: 15/08/2024
Fecha de aceptación: 05/02/2025
Resumen
El presente trabajo analiza la evolución normativa sobre el blanqueo de capitales que ha tenido lugar en Brasil durante años, así como señala fallas en el sistema de represión de ese tipo de delito. Tras mencionar las principales medidas de la comunidad internacional para el enfrentamiento al crimen de blanqueo de capitales, aborda aspectos de la Ley 9.613/1998, modificada por la Ley 12.683/2012. La Ley 9.613/1998 tipificó como crimen el blanqueo de capitales y estableció mecanismos de control para prevención, habiéndose creado el Consejo de Control de Actividades Financieras – COAF, cuya principal función es producir y gestionar informaciones de inteligencia financiera. Con fundamento en esa ley, los órganos reguladores pasaron a promulgar normativas destinadas a los agentes regulados para prevenir el blanqueo de capitales, las cuales son actualizadas con frecuencia. Aunque Brasil cuente con un cuadro normativo avanzado, en términos generales, es baja la efectividad en la lucha contra el crimen de blanqueo de capitales.
Palabras clave: blanqueo de capitales; Brasil; prevención y represión; evolución; baja efectividad.
Abstract
This paper analyzes the regulatory evolution on money laundering that has occurred in Brazil over the years and points out flaws in the system for monitoring and repressing this type of crime. After mentioning the main measures taken by the international community to fight the money laundering crime, it addresses aspects of Law 9.613/1998, amended by Law 12.683/2012. Law 9.613/1998 classified money laundering as a crime and set out control mechanisms for prevention, creating the Financial Activities Control Council – COAF, whose main function is to produce and manage financial intelligence information. Based on this Law, regulatory bodies began to issue regulations aimed at regulated agents to prevent money laundering, which are frequently updated. Although Brazil has an advanced regulatory framework, in general terms, the effectiveness in fighting the money laundering crime is low.
Keywords: money laundering; Brazil; prevention and repression; evolution; low effectiveness.
En línea con las directrices establecidas por organismos internacionales, Brasil cuenta con una legislación para la prevención y el combate del delito de blanqueo de capitales. Aunque fue uno de los últimos países en promulgar una legislación para enfrentar este grave problema surgido con la globalización económica y financiera, la Ley n.º 9.613/1998, junto con sus actualizaciones, se considera una normativa moderna y alineada con las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
En este contexto, el presente trabajo tiene como objetivo analizar si la legislación brasileña ha logrado cumplir sus objetivos en la prevención y el combate del blanqueo de capitales. No obstante, antes de abordar esta cuestión, se presentan algunas informaciones para demostrar la dimensión del problema a nivel mundial, la reacción de la comunidad internacional y la respuesta de los países mediante la elaboración de marcos legales, con una breve referencia a las leyes de Portugal y España.
En un primer momento, se expone el marco normativo establecido por la Ley n.º 9.613/1998 y las disposiciones emitidas por los principales órganos reguladores brasileños, con especial énfasis en la prevención del blanqueo de capitales, así como sus sucesivas actualizaciones.
A continuación, se destacan las principales modificaciones introducidas en la Ley n.º 9.613/1998 por la Ley n.º 12.683/2012, cuyo propósito fue aumentar la eficacia de la persecución penal de los delitos de blanqueo de capitales.
Seguidamente, se abordan la estructura y el funcionamiento de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de Brasil, y se presenta el volumen de comunicaciones recibidas por los sectores obligados y los Informes de Inteligencia Financiera (IIF) elaborados a lo largo de los años.
Por último, con base en datos sobre procesos penales y decisiones relacionadas con el blanqueo de capitales en los tribunales federales y superiores, se mencionan los principales factores que contribuyen a la baja efectividad del sistema de justicia en el combate contra el blanqueo de capitales y se señalan medidas necesarias para mejorar la actuación de las autoridades brasileñas frente a este tipo de criminalidad.
La doctrina especializada afirma que el blanqueo de capitales es un fenómeno criminal que afecta a toda la comunidad internacional1. De hecho, estimaciones de la United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)2 afirman que el blanqueo de capitales en el mundo puede haber alcanzado en el año de 2009 números entre US$ 1,6 billones y US$ 2,7 billones, lo que corresponde a entre el 2 % y el 5 % del PIB mundial.
En Brasil, se estima que en el 2020 el volumen de blanqueo de capitales osciló entre el 2 % y el 5 % del PIB nacional. Quiere decir que circuló en la economía brasileña un mínimo de R$ 148 millones y un máximo de R$ 370 millones, provenientes de actividades criminales3.
La empresa de gestión de riesgos e investigaciones corporativas KROLL divulgó en 2019 un informe que señala a Brasil como líder mundial en blanqueo de capitales. Según ese informe, el país se destaca por los índices elevados de casos de blanqueo de capitales, corrupción y soborno4.
Un levantamiento hecho por Transparencia Internacional y divulgado en 2017 muestra que, en la ciudad más grande del hemisferio sur, São Paulo, 3.452 propiedades estaban registradas a nombre de 236 empresas controladas o vinculadas a paraísos fiscales y jurisdicciones secretas. El 87 % de esas empresas estaban registradas en las Islas Vírgenes Británicas, Uruguay, Estados Unidos, Panamá y Suiza. Esas propiedades estaban evaluadas en más de R$ 8.600 millones. Asimismo, el estudio menciona que en la avenida paulista existen 195 inmuebles, evaluados en R$ 120 millones, pertenecientes a personas jurídicas brasileñas controladas por empresas offshore5.
El blanqueo de capitales es señalado como uno de los principales problemas manifestados con la globalización financiera6, ya que produce serias consecuencias económicas y sociales para las naciones, de entre ellas se pueden mencionar las siguientes: i) mayor exposición al crimen organizado y a la corrupción, pues el país pasa a ser visto como lugar propicio a esa actividad ilícita, atrayendo a más delincuentes; ii) debilitamiento del sector productivo formal, con serios efectos macroeconómicos; iii) debilitamiento de instituciones financieras, que una vez involucradas en blanqueo de capitales pasan a ser cuestionadas con relación a la seriedad de sus actividades ante el mercado; iv) pérdida de ingreso tributario, con daño a toda la sociedad.
El fenómeno de la globalización financiera fue el gran facilitador del blanqueo internacional de capitales. Los grandes carteles de tráfico de drogas rápidamente se dieron cuenta de que la facilidad con la que podían mover recursos por todo el mundo era un factor importante para extender y reforzar sus actividades ilícitas.
Para el enfrentamiento al crimen de blanqueo de capitales, la comunidad internacional creó algunos organismos supranacionales e instrumentos de cooperación con miras a la prevención y la represión de ese delito. Eso sucedió a partir del momento en que las naciones se concienciaron de que se trata de una práctica ilícita que financia otras acciones criminales que comprometen la estabilidad financiera global. El esfuerzo conjunto de las naciones
tuvo por objetivo, también, dar una respuesta al crecimiento del crimen organizado, teniendo en vista que él es el principal responsable por el “lavado” de dinero ilícito, obtenido por intermedio de acciones criminales, que, cada vez más, crean medios de transformar capitales provenientes del crimen de toda la naturaleza en dinero lícito, limpio y listo para el enriquecimiento de personas y financiación de nuevas acciones de la criminalidad nacional e internacional7.
El primer documento internacional con la intención de reprimir el crimen de blanqueo de capitales se elaboró el 12 de diciembre de 1988, por el Comité de Basilea, del cual hoy son parte autoridades de supervisión bancaria de los bancos centrales de 27 países, entre ellos Brasil. El documento, titulado Declaración de Principios y elaborado por los presidentes de los bancos centrales de los países que conformaban el entonces G-10, contiene recomendaciones a las instituciones financieras de identificación de sus clientes, con el fin de evitar que el sistema bancario se utilice para transferencias y depósitos de valores de origen criminal8.
En ese mismo año de 1988, las Naciones Unidas, preocupadas con el avance y el fortalecimiento del tráfico internacional de drogas, realizó la Convención de Viena. En esa convención se recomendó a los países firmantes que promulgaran leyes estableciendo tipos penales para la práctica de blanqueo de capitales proveniente del tráfico de drogas9. Habiendo sido uno de los firmantes de este documento, por el Decreto 154, Brasil promulgó la Convención y se comprometió, por ende, ante la comunidad internacional, a implementarla en el ámbito interno10.
Subsiguientemente a dicho movimiento ofensivo, en el año siguiente de 1989, el G-7 creó en el ámbito de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el Financial Action Task on Money Laundering (GAFI/FATF), con el objetivo de desarrollar políticas de lucha contra el blanqueo de capitales11.
Un año después (1990), el GAFI/FATF publicó sus 40 Recomendaciones. La introducción de ese documento elucida que “la función del GAFI es definir estándares y promover la efectiva implementación de medidas legales, reguladoras y operacionales para luchar contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la financiación de la proliferación, además de otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional relacionadas con esos crímenes”. Agrega que
las Recomendaciones del GAFI definen las medidas esenciales que los países deben adoptar para: identificar los riesgos y desarrollar políticas y coordinaciones domésticas; luchar contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la proliferación; aplicar medidas preventivas para el sector financiero y otros sectores designados; establecer poderes y responsabilidades para las autoridades competentes (por ejemplo: autoridades investigativas, policiales y fiscalizadoras) y otras medidas institucionales; aumentar la transparencia y disponibilidad de las informaciones sobre propiedad de personas jurídicas y de otras estructuras jurídicas; y facilitar la cooperación internacional12.
Se revisaron esas 40 Recomendaciones en 1996, 2001, 2003, 2012 y 2024. De todas ellas, las que más interesan aquí son la n.º 3 y la n.º 29. La Recomendación n.º 3 orienta a los países a criminalizar el blanqueo de capitales y a considerar como crímenes antecedentes todos los crímenes graves, de manera de incluir el mayor número posible. La recomendación n.º 29, por su parte, exhorta a los países a crear unidades de inteligencias financiera (UIF) que sirvan para “recepción y análisis de: (a) comunicaciones de operaciones sospechosas: (b) otras informaciones relevantes sobre blanqueo de capitales, crímenes antecedentes y financiación del terrorismo, y de diseminación de los resultados de dicho análisis”. Brasil adoptó esas dos recomendaciones, como lo veremos más adelante.
Hoy, el GAFI/FATF está compuesto por 37 países miembros y 2 organizaciones regionales13. Brasil pasó a integrarlo a partir del año 2000.
En 1990, el Consejo de Europa realizó una convención en Estrasburgo, Francia, con la finalidad de orientar la adopción de procedimientos para identificación de blanqueo de capitales, aprehensión y confiscación de productos del crimen14.
Después de cinco años de la creación del GAFI/FATF, otra importante reunión se llevó a cabo en Canadá (en 1995), en la ciudad de Egmont, donde un grupo de países se reunió por primera vez para establecer estrategias a implementar por sus respectivas Unidades de Inteligencia Financiera (UIF), con miras a reprimir el blanqueo de capitales. Ese grupo de países, del cual Brasil hoy también forma parte, pasó a reunirse anualmente y a intercambiar informaciones y experiencias sobre medidas más eficaces de lucha contra el blanqueo de capitales en el ámbito internacional15.
Las Naciones Unidas volvieron a tratar de la lucha contra el blanqueo de capitales en la convención que se realizó en Nueva York, en noviembre de 2000. Me refiero a la Convención de las Naciones Unidas Contra la Criminalidad Organizada Transnacional16. Allí quedó establecido que la represión al crimen organizado transnacional requiere medidas también en el ámbito del blanqueo de capitales. Vale referir también la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de 2003 (Convención de Mérida), la cual menciona que cada Estado parte deberá adoptar medidas de prevención contra el blanqueo de capitales17.
Aunque países como Alemania, Estados Unidos y Reino Unido ya contaron antes con legislación sobre blanqueo de capitales, la gran mayoría de los países de Europa y Sudamérica han elaborado leyes sobre el tema durante la década de 199018.
En un primer momento, algunas legislaciones sobre blanqueo de capitales indicaron como delito antecedente apenas el tráfico ilícito de drogas. Fue el caso de Portugal, por ejemplo, que por medio del Decreto Ley n.º 15, de 1993, criminalizó el blanqueo de capitales proveniente del tráfico de drogas. El texto originario, sin embargo, tuvo vigencia por poco tiempo, habiendo el Decreto Ley n.º 325, de 199519, revisado por la Ley nº. 65, de 1998, establecido una gama de delitos antecedentes, de entre ellos terrorismo, tráfico de armas, lenocinio y tráfico de personas.
En España, el primer texto que criminalizó el blanqueo de capitales también incluyó como delito antecedente el tráfico de drogas. En este sentido, el artículo 546, bis, f, del Código Penal de 1973, cuya redacción fue introducida por la Ley Orgánica n.º 1/1988, hacía referencia a “las conductas de recibir, adquirir o, de cualquier otro modo, aprovechar para sí o para un tercero los efectos o beneficios de los delitos de los artículos 344 a 344, bis, b, del Código Penal”20. Estos artículos tipificaban las conductas relacionadas con el tráfico, cultivo, elaboración de estupefacientes, promoción, favorecimiento o facilitación del consumo ilegal de drogas.
La incorporación del blanqueo de capitales en la legislación española como figura típica se inspiró inicialmente en el modelo de la Convención de Viena. Sin embargo, el listado de delitos antecedentes fue ampliado en 1995 con la promulgación del nuevo Código Penal español mediante la Ley Orgánica n.º 10/199521. Con este nuevo Código Penal, “el delito de lavado de capitales obtuvo reconocimiento como delito autónomo, ya que fue separado del capítulo destinado a los delitos contra la salud pública –en particular, del tráfico de sustancias estupefacientes– y ubicado entre los delitos contra el orden socioeconómico en los artículos 301 y 304”22. Posteriormente, una reforma otorgó al blanqueo de capitales un capítulo propio junto con el delito de receptación. Este es el capítulo XIV, titulado “De la receptación y el blanqueo de capitales”23.
En Brasil, el marco inicial de la producción normativa sobre la prevención y el combate al blanqueo de capitales es, sin duda, la Ley n.º 9.613/1998. Esta norma consideraba como delitos antecedentes el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes o drogas similares; el terrorismo; el contrabando o tráfico de armas, municiones o materiales destinados a su producción; la extorsión mediante secuestro; los delitos contra la Administración Pública y contra el sistema financiero nacional, y la práctica de organización criminal.
El proyecto que dio origen a la Ley n.º 9.613/1998 fue elaborado por el Ministerio de Justicia y enviado al Congreso Nacional en 1997. Con una tramitación rápida, la propuesta fue aprobada al año siguiente por el Congreso Nacional.
A lo largo de los años, el texto legal ha sufrido tres modificaciones principales: la Ley n.º 10.467/2002 añadió los delitos cometidos por particulares contra la Administración Pública extranjera como antecedentes del blanqueo de capitales; la Ley n.º 10.701/2003 incluyó la financiación del terrorismo como delito antecedente; y, finalmente, la Ley n.º 12.683/2012, entre otros cambios importantes, estableció que constituye delito antecedente cualquier infracción penal (ya sea crimen o contravención)24.
Además de los compromisos internacionales asumidos por Brasil, razones internas impulsaron la rápida aprobación de una legislación que criminalizara el blanqueo de capitales. Entre estas razones destacan los “numerosos casos de corrupción y ocultación de capitales” ocurridos a principios de la década de 1990, lo que fortaleció las “demandas ya existentes para un combate más efectivo a este tipo de delitos”. Por otro lado, la necesidad de atraer inversiones extranjeras exigió la adopción de medidas para adecuar el país a las normas de prevención del lavado de dinero25.
En general, la Ley n.º 9.613/1998: (i) tipificó el delito de blanqueo de capitales; (ii) estableció mecanismos de control para prevención del blanqueo de capitales; (iii) indicó las personas naturales y jurídicas sujetas a los mecanismos de control y sus respectivas obligaciones; (iv) estableció las responsabilidades administrativas de las personas naturales y jurídicas sometidas a los mecanismos de control; (v) creó el Consejo de Control de Actividades Financieras – COAF, nuestra Unidad de Inteligencia Financiera.
Inmediatamente después de la publicación de la Ley nº 9.613/1998, los principales órganos reguladores brasileños ‒Banco Central de Brasil (BACEN), Comisión de Valores Mobiliarios (CVM) y Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP)‒ emitieron normativas dirigidas a sus agentes regulados, con el objetivo de prevenir y combatir el blanqueo de capitales. Todos estos documentos derivan de nuestra Ley de Combate al Blanqueo de Capitales.
Vale recordar que el Banco Central de Brasil (BACEN) supervisa a las entidades del mercado financiero, como bancos, corredoras de cambio, cooperativas de crédito, medios de pago y administradoras de consorcios; la Comisión de Valores Mobiliarios (CVM) es responsable por la supervisión de las entidades del mercado de capitales, es decir, corredoras de valores, gestoras y administradoras de fondos y bolsas de valores; y Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP) ejerce la supervisión de entidades del mercado de seguros, es decir, aseguradoras, sociedades de capitalización, corredoras de seguros y previsión privada abierta.
Las primeras normativas de BACEN sobre blanqueo de capitales fueron la Circular n.º 2.852, del 03.12.199826, y la Carta-Circular n.º 2.826, del 04.12.199827.
La Circular n.º 2.852 estableció las siguientes obligaciones a las instituciones financieras y demás entidades autorizadas a funcionar por el BACEN: (i) mantener actualizadas las informaciones registrales de los respectivos clientes, observadas, en su caso, las exigencias y las responsabilidades definidas en la Resolución n.º 2.025, del 24.11.1993, y modificaciones posteriores; (ii) mantener controles y registros internos consolidados que permitan verificar, además de la adecuada identificación del cliente, la compatibilidad entre los correspondientes movimientos de recursos, actividades económicas y capacidad financiera; (iii) mantener registro, en la forma que se establecerá por el Banco Central de Brasil, de operaciones que comprendan moneda nacional o extranjera, títulos y valores mobiliarios, metales o cualquier otro activo pasible de ser convertido en dinero. También, sometió a las mismas obligaciones a: (i) las administradoras de consorcios; (ii) las personas acreditadas o autorizadas, por el Banco Central de Brasil, a operar en el “Mercado de Cambio de Tasas Flotantes”, ahí incluidas las entidades o sociedades emisoras de tarjetas de crédito de validez internacional, las agencias de turismo y los medios de hospedaje de turismo; (iii) las agencias, filiales o sucursales y los representantes de instituciones financieras domiciliadas en el extranjero e instaladas en el país28.
Por medio de la Carta-Circular nº 2.826, el BACEN divulgó una relación de operaciones y situaciones que pueden configurar indicios de acaecimiento de crimen de blanqueo de capitales, previsto en la Ley n.º 9.613. De entre otras, allí fueron relacionadas las siguientes: (i) movimientos hechos por persona natural o jurídica cuyas transacciones o negocios normalmente se hacen efectivos por medio de la utilización de cheques u otras formas de pago; (ii) aumentos sustanciales en el volumen de depósitos de cualquier persona natural o jurídica, sin causa aparente, en especial si dichos depósitos son posteriormente transferidos, dentro de corto periodo de tiempo, a destino anteriormente no relacionado con el cliente; (iii) propuesta de cambio de grandes cantidades de billetes de pequeño valor por billetes de gran valor; (iv) depósitos de grandes cantidades por medio de la utilización de medios electrónicos u otros que eviten contacto directo con el personal del banco; (v) utilización de tarjeta de crédito en valor no compatible con la capacidad financiera del usuario. Dicho documento estableció, por fin, que todas las operaciones y las situaciones referidas y que constituyan indicio de crimen de blanqueo de capitales se deben comunicar al BACEN29.
La CVM promulgó su normativa, con base en la Ley n.º 9.613, el 16 de abril de 1999. Se trató de la Instrucción CVM n.º 30130, por la cual quedó establecida la obligación de identificación y registro de clientes para las personas jurídicas que tengan, en carácter permanente o eventual, como actividad principal o accesoria, acumulativamente o no, la custodia, emisión, distribución, liquidación, negociación, intermediación o administración de títulos o valores mobiliarios, así como las bolsas de valores, las entidades del mercado extrabursátil organizado y las bolsas de mercancías o futuros, además de las demás personas referidas en el art. 9.º de la Ley n.º 9.613/1998, que estén bajo la disciplina y la fiscalización ejercidas por la CVM, y de los administradores de las personas jurídicas. Además, estableció, de entre otras disposiciones, que esas personas jurídicas deberán mantener registro de todas las transacciones que comprendan títulos o valores mobiliarios cuyo valor sea igual o superior a diez mil reales, así como comunicar a la CVM las transacciones cuyas características sean excepcionales en lo que respecta a las partes involucradas, forma de realización y/o instrumentos utilizados, o para las cuales falte, de modo objetivo, fundamento económico o legal, que puedan constituirse en serios indicios de los crímenes de “lavado” u ocultación de bienes, derechos y valores o con relacionarse con ellos.
SUSEP divulgó, por medio de la Circular n.º 8931, del 8 de abril de 1999, la relación de operaciones y situaciones que pueden configurar indicios de acaecimiento de los crímenes previstos en la Ley n.º 9.613/1998. La circular se dirigió a las sociedades aseguradoras, sociedades de capitalización y entidades abiertas de previsión privada. Son enumeradas algunas situaciones sospechosas, como emisión de póliza de bienes o personas inexistentes, emisión de póliza a persona fallecida, fijación de importancia asegurada de bienes sobrevalorados, concesión de préstamos a participante no existente, comercialización de plan de previsión de manera fraudulenta e inscripción en plan de previsión en nombre de persona inexistente o fallecida.
La segunda generación de las principales normas sobre prevención y lucha contra el blanqueo de capitales en Brasil surgió en la segunda mitad de los años 2000. En común en todas las normativas tenemos la indicación del rol de personas políticamente expuestas y las reglas sobre tratamiento especial que se deben conferir a las operaciones involucrando a esas personas o familiares próximos.
La primera normativa sobre el tema vino con la Circular n.º 333932, del 22.12.2006, del BACEN, que trató de los procedimientos a ser observados por los bancos múltiples, bancos comerciales, cajas económicas, cooperativas de crédito y asociaciones de ahorro y préstamo para el seguimiento de los movimientos financieros de personas políticamente expuestas. La circular consideró como personas políticamente expuestas a los agentes públicos que desempeñan o hayan desempeñado, en los últimos años, en Brasil o en países, territorios y dependencias extranjeras, cargos, empleos o funciones públicas relevantes, así como a sus representantes, familiares y otras personas de su relación próxima. En el caso de clientes brasileños, la norma consideró expresamente como personas políticamente expuestas a: (i) los detentores de mandatos electivos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión; (ii) los ocupantes de cargo, en el Poder Ejecutivo de la Unión, de ministro de Estado o equiparado, de naturaleza especial o equivalente, de presidente, vicepresidente y director o equivalente, de autarquías, fundaciones públicas, empresas públicas o sociedades de economía mixta, del Grupo de Dirección y Asesoría Superiores – DAS, nivel 6, y equivalentes; (iii) los miembros del Consejo Nacional de Justicia, del Supremo Tribunal Federal y de los tribunales superiores; (iv) los miembros del Consejo Nacional del Ministerio Público, el Procurador General de la República, el Viceprocurador General de la República, el Procurador General del Trabajo, el Procurador General de la Justicia Militar, los Subprocuradores Generales de la República y los Procuradores Generales de Justicia de los estados y del Distrito Federal; (v) los miembros del Tribunal de Cuentas de la Unión y el Procurador General del Ministerio Público ante el Tribunal de Cuentas de la Unión; (vi) los gobernadores de estado y del Distrito Federal, los presidentes de tribunal de justicia, de asamblea legislativa y de cámara distrital y los presidentes de tribunal y de consejo de cuentas de estado, de municipios y del Distrito Federal; (vii) los alcaldes y presidentes de cámara municipal de capitales de estados. Quedó establecido que las instituciones deben adoptar medidas de vigilancia reforzada y continua de la relación de negocio mantenida con persona políticamente expuesta.
En 2007, el COAF también promulgó la Resolución n.º 1633, del 28 de marzo de ese año, disponiendo sobre los procedimientos a ser observados por las personas sujetas a su regulación, en la forma del § 1 del artículo 14 de la Ley n.º 9.613/1998, relativamente a operaciones o propuestas de operaciones realizadas por personas políticamente expuestas. El rol de personas políticamente expuestas siguió el mismo estándar anteriormente adoptado por el BACEN.
Asimismo, la CVM trató del tema con la publicación de la Instrucción n.º 46334, del 08/01/2008, que modificó la Instrucción n.º 301, del 16/04/1999, y trató de los procedimientos a ser observados para el seguimiento de operaciones realizadas por personas políticamente expuestas.
A su vez, la SUSEP expidió la Circular n.º 38035, del 29/12/2008, disponiendo sobre controles internos específicos para la prevención y la lucha contra los crímenes de “lavado” u ocultación de bienes, derechos y valores, o que con ellos puedan relacionarse; el seguimiento de las operaciones realizadas, y las propuestas de operaciones con personas políticamente expuestas, así como la prevención y la coacción de la financiación al terrorismo.
Por último, todavía como parte de la segunda generación de normativas, vale referir la Circular del BACEN n.º 3.46136, del 24/07/2009, que consolidó las reglas sobre procedimientos a ser adoptados en la prevención y la lucha contra las actividades relacionadas con los crímenes previstos en la Ley n.º 9.613, de 1998. Esa circular revocó las circulares anteriores de nos 2.852, del 3/12/1998; 3.339, del 22/12/2006, y 3.422, del 27/11/2008. En su texto, la Circular n.º 3.461, entre otros temas, regula: (i) el mantenimiento de informaciones registrales actualizadas; (ii) el tratamiento que se debe dar a las personas políticamente expuestas; (iii) el registro de servicios financieros y operaciones financieras; (iv) el registro de movimiento superior a 100.000 reales en efectivo; (v) las comunicaciones al COAF; (vi) los procedimientos internos de control.
La tercera generación de normas sobre prevención y lucha contra el blanqueo de capitales en Brasil surgió en 2012 con la expedición por los órganos reguladores de nuevas normativas para hacer más eficaz la identificación de operaciones o situaciones con indicios de acaecimiento de crímenes previstos en la Ley n.º 9.613/1998.
Así, el BACEN, el 12 de marzo de 2012, emitió la Carta Circular n.º 3.54237, por medio de la cual relaciona operaciones o situaciones que, considerando las partes involucradas, los valores, la frecuencia, las formas de realización, los instrumentos utilizados o la falta de fundamento económico o legal son pasibles de comunicación al COAF. Son casos relacionados con operaciones en efectivo en moneda nacional, con operaciones en efectivo en moneda extranjera y cheques de viaje, con datos registrales de clientes, con movimiento de cuentas, con operaciones de inversión interna, con tarjetas de pago, con operaciones de crédito en el país, con movimiento de recursos oriundos de contratos con el sector público, con consorcios, con personas sospechosas de involucración con actos terroristas, con actividades internacionales, con operaciones de crédito contratadas en el extranjero, con operaciones de inversión externa y con empleados de instituciones financieras y sus representantes.
A su vez, la SUSEP expidió la Carta Circular n.º 44538, del 02/07/2012, revocando la Circular anterior n.º 380/2008 y disponiendo de forma más detallada sobre controles internos específicos para prevención y lucha contra los crímenes de blanqueo de capitales, seguimiento de operaciones y propuestas realizadas con personas políticamente expuestas y prevención y cohibición de la financiación al terrorismo. Por medio de ese documento, la SUSEP estableció que las sociedades, reaseguradoras y corredores deben desarrollar e implementar procedimientos de controles internos, efectivos y consistentes con la naturaleza, complejidad y riesgos de las operaciones realizadas, que contemplen la identificación, la evaluación, el control y el monitoreo de los riesgos de ser involucrados en situaciones relacionadas con el blanqueo de capitales, así como para prevenir y cohibir la financiación del terrorismo, con relación a los productos comercializados, negociaciones privadas, operaciones de compra y venta de activos y demás prácticas operativas.
También la CVM promulgó la Instrucción n.º 52339, del 28/05/2012, promoviendo modificaciones y mejoramientos en la Instrucción anterior de nº 301, del 16/04/1999. Trató, por ejemplo, de la adopción y la implantación de reglas, procedimientos y controles internos, contemplando la colecta de registro de informaciones sobre clientes para permitir la identificación oportuna de los riesgos de práctica de crímenes de blanqueo de capitales; también del mantenimiento de un programa de entrenamiento continuo para funcionarios, destinado a divulgar reglas, procedimientos y controles internos y prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
En el proceso evolutivo de la reglamentación de prevención del blanqueo de capitales en Brasil llegamos a la cuarta generación, con la producción por los órganos reguladores –en los años 2019, 2020 y 2021– de nuevas y más actualizadas normativas. De común entre ellos, además de otros temas, tenemos que tratan no solamente de la prevención del blanqueo de capitales, sino también de financiación del terrorismo, y, en el caso de la última normativa de la CVM, también la inclusión de la prevención de la proliferación de armas de destrucción masiva.
De esa cuarta generación, la primera normativa fue promulgada por la CVM. Se trató de la Instrucción n.º 61740, del 05/12/2019, que dispuso sobre la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo – PLDFT en el ámbito del mercado de valores mobiliario. Ese fue el más denso documento producido hasta entonces por la CVM sobre el tema. Son treinta y un artículos con párrafos, incisos y subítems disciplinando: (i) el establecimiento de política de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo – PLDFT, de la evaluación interna de riesgo y de reglas, procedimientos y controles internos; (ii) la identificación y el registro de clientes, así como las diligencias continuas con miras a la colecta de informaciones suplementarias y, en especial, a la identificación de sus respectivos beneficiarios finales; (iii) el monitoreo, el análisis y la comunicación de las operaciones y situaciones consideradas sospechosas; (iv) el registro de operaciones y mantenimiento de archivos; (v) la materialización en el ámbito del mercado de valores mobiliarios de las medidas con miras a la indisponibilidad de bienes, derechos y valores en consecuencia de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) y de demandas de cooperación jurídica internacional provenientes de otras jurisdicciones de conformidad a la legislación nacional vigente y demás previsiones legales. La instrucción vino acompañada también de anexos que tratan de: (i) personas políticamente expuestas; (ii) contenido mínimo de registro de inversionistas; y (iii) registro simplificado.
El segundo documento a integrar la cuarta generación es la Circular BACEN n.º 3.97841, del 23/01/2020, que regula la política, los procedimientos y los controles internos que serán adoptados por las instituciones autorizadas a funcionar por el BACEN, con miras a la prevención de la utilización del sistema financiero para la práctica de los crímenes de blanqueo de capitales u ocultación de bienes, derechos y valores, que trata la Ley n.º 9.613/1998, y de financiación del terrorismo, previsto en la Ley n.º 13.260/2016.
En esa extensa circular, el BACEN, además de mencionar la Ley n.º 9.613 y la Ley n.º 13.260, hace referencia a la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, promulgada por el Decreto n.º 154, del 26 de junio de 1991; a la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional, promulgada por el Decreto n.º 5.015, del 12 de marzo de 2004; a la Convención Interamericana contra el Terrorismo, promulgada por el Decreto n.º 5.639, del 26 de diciembre de 2005; a la Convención Internacional para Supresión de la Financiación del Terrorismo, promulgada por el Decreto n.º 5.640, del 26 de diciembre de 2005; y a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, promulgada por el Decreto n.º 5.687, del 31 de enero de 2006.
Sobre la política de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, la Circular BACEN n.º 3.978 establece que se debe adoptar con base en principios y directrices que busquen prevenir su utilización para la práctica de esos crímenes, debiendo ser compatible con los perfiles de riesgo de los clientes, de la institución, de operaciones, transacciones, productos y servicios, de los funcionarios, colaboradores y prestadores de servicios subcontratados. Se debe revisar la evaluación interna de riesgo cada dos años, así como cuando hubiere modificaciones significativas en los perfiles de riesgo. Asimismo, la circular establece que las instituciones financieras deben: (i) establecer procedimientos destinados a conocer a sus clientes; (ii) mantener registros de todas las operaciones realizadas, productos y servicios contratados; (iii) implementar prácticas de monitoreo, selección y análisis de operaciones y situaciones con el objetivo de identificar y dar especial atención a las sospechas de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo; (iv) comunicar al COAF las operaciones o situaciones sospechosas de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo; (v) implementar procedimientos destinados a conocer a sus funcionarios, colaboradores y prestadores de servicios subcontratados, incluyendo procedimientos de identificación y cualificación; (vi) instituir mecanismos de seguimiento y control; (v) evaluar anualmente la efectividad de la política de los procedimientos y de los controles internos, mediante la producción de informes específicos42.
En enero de 2020, el BACEN expidió la Carta Circular n.º 4.00143, por medio de la cual relaciona una serie de operaciones y situaciones que ejemplifican el acaecimiento de indicios de sospecha para fines de los procedimientos de monitoreo y selección previstos en la Circular n.º 3.978/2020. La mayoría de esas situaciones y operaciones ya estaban relacionadas en la anterior Carta Circular n.º 3.542, de 2012, ahora revocada. Son indicadas, por ejemplo, como situaciones sospechosas: (i) resistencia del cliente a la facilitación de informaciones necesarias para el inicio de relación o para la actualización registral; (ii) movimiento de recursos incompatible con el patrimonio, la actividad económica o la ocupación profesional y la capacidad financiera del cliente; (iii) socios de empresas sin aparente capacidad financiera para el tamaño de la actividad empresarial declarada; (iv) recepción de depósitos provenientes de diversos orígenes, sin fundamentación económico-financiera, especialmente provenientes de regiones distantes del local de actuación de la persona jurídica o distantes del domicilio de la persona natural.
Además, se menciona la Resolución BACEN n.º 4444, del 24/11/2020, por medio de la cual se determinó que las instituciones autorizadas a funcionar por el BACEN deben cumplir inmediatamente las medidas establecidas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las designaciones de sus comités de sanciones que determinen la indisponibilidad de activos de titularidad, directa o indirecta, de personas naturales, de personas jurídicas o de entidades, en los términos de la Ley n.º 13.810, de 2019.
En sustitución de la Circular n.º 445, de 2012, la SUSEP expidió el 18 de agosto de 2020 la Circular n.º 61245, disponiendo sobre la política, los procedimientos y los controles internos destinados específicamente a la prevención y la lucha contra los crímenes de lavado u ocultación de bienes, derechos y valores, o los crímenes que con ellos puedan relacionarse, así como a la prevención y cohibición de la financiación del terrorismo. La circular trata con detalles: (i) de la gobernanza de la política de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo; (ii) de la evaluación interna de riesgo; (iii) de los procedimientos destinados a conocer a los clientes; (iv) del registro de operaciones; (v) del monitoreo de las operaciones y de las relaciones de negocios; (vi) del análisis y la comunicación de operaciones; (vii) de los procedimientos destinados a conocer a funcionarios, colaboradores y prestadores de servicios subcontratados; (viii) de la evaluación de efectividad; (ix) de la responsabilidad administrativa; (x) de las acciones de indisponibilidad de bienes, derechos o valores; (xi) de las situaciones especiales.
Por último, vale consignar que la Instrucción CVM n.º 617, del 05/12/2019, fue sustituida por la Resolución CVM n.º 5046, del 31/08/2021, con el fin de incorporar a la normativa la prevención de la financiación de armas de destrucción masiva, alineándose a las directrices de los principales organismos internacionales, en especial al GAFI. En lo demás, la Resolución CVM n.º 50 reprodujo el contenido de la Instrucción CVM n.º 617.
Tres puntos de destaque en esa cuarta generación normativa son: (i) se incorpora el concepto de evaluación interna de riesgo; (ii) se instituye la elaboración de informes de efectividad; (iii) el concepto de persona expuesta políticamente se extiende hasta el nivel de los municipios, incluyéndose, por ejemplo, los concejales.
A nivel legislativo, la Ley n.º 9.613/1998 fue modificada por la Ley n.º 12.683, el 09/07/2012. Según el propio texto, su objetivo fue hacer más eficiente la persecución penal de los crímenes de blanqueo de capitales. La principal modificación introducida en la Ley n.º 9.613 fue considerar como crimen antecedente del blanqueo de capitales cualquier infracción penal (crimen o contravención). Con ello, Brasil abandonó la sistemática anterior de relacionar un rol de crímenes antecedentes del crimen de blanqueo de capitales. Según la evaluación de ARAS y LUZ, la legislación brasileña es “una ley de lavado de dinero de tercera generación, debido a la lista abierta de delitos antecedentes, en la cual ahora se incluyen el robo, el tráfico de personas, los delitos fiscales y la contravención penal de explotación de juegos de azar, solo por citar algunas conductas incorporadas”47. Con ello, Brasil pasó a integrar el grupo de naciones que cumplen con las 40 Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI), las cuales, tras un proceso de revisión, comenzaron a incluir los delitos fiscales como delitos antecedentes del lavado de dinero.
Otras varias modificaciones importantes se produjeron por la Ley n.º 12.683, entre ellas se pueden citar las siguientes: (i) el agente puede ser denunciado por crimen de blanqueo de capitales aunque se encuentre extinta la punibilidad de la infracción penal o los antecedentes; (ii) el juez podrá determinar la enajenación anticipada de bienes que constituyan instrumento, producto o provecho de los crímenes de blanqueo de capitales o de las infracciones penales antecedentes, mediante subasta o pregón, preferentemente electrónico; (iii) se amplió el rol de personas naturales y jurídicas sujetas a los mecanismos de control (identificación de los clientes y mantenimiento de registros/comunicación de operaciones financieras), incluyéndose, por ejemplo, los registros de comercio y los registros públicos, las personas naturales o jurídicas que presten, aunque eventualmente, servicios de asesoría, consultoría, contaduría, auditoría, consejo o asistencia en operaciones de gestión de fondos, valores mobiliarios u otros activos, de enajenación o adquisición de derechos sobre contratos relacionados con actividades deportivas o artísticas profesionales, que actúen en promoción, intermediación, comercialización, agencia o negociación de derechos de traspaso de atletas, artistas o ferias, exposiciones o eventos similares; (iv) quedó establecido que las personas sujetas a los mecanismos de control tendrán que adoptar políticas, procedimientos y controles internos compatibles con su tamaño y volumen de operaciones, así como registrarse y mantener su registro actualizado en el órgano regulador o fiscalizador y, en su defecto, en el Consejo de Control de Actividades Financieras ‒ COAF; (v) se modificaron los criterios de aplicación de multas administrativas por los órganos reguladores y fiscalizadores a las personas sujetas a los mecanismos de control por incumplimiento de obligación, además de los parámetros valorativos48.
Toda esa estructura normativa de los órganos de regulación y control se destina a la prevención y la represión del blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y hoy también de armas de destrucción masiiva. Las personas naturales y jurídicas sujetas a los mecanismos de control deben adoptar medidas preventivas para impedir la práctica de blanqueo de capitales; y, cuando identifiquen operaciones o situaciones sospechosas, deben comunicarlas al COAF para la adopción de las medidas de su competencia. En palabras de Badaró y Bottini, “la ley de lavado de dinero brasileña estableció una regla de colaboración obligatoria, impuesta a profesionales del sector privado, para el combate al lavado de dinero”49.
El COAF ha sido creado por la Ley n.º 9.613/1998, con autonomía técnica y operativa y actuación en todo el territorio nacional; constituye la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) del país, correspondiéndole promover la protección de los sectores económicos contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y de la proliferación de armas de destrucción masiva.
Como el propio COAF explicita en su Informe de Actividades de 202050, sus competencias son las siguientes:
Recibir, examinar e identificar los acontecimientos sospechosos de actividades ilícitas; producir y gestionar informaciones de inteligencia financiera para la prevención y la lucha contra el blanqueo de capitales; comunicar a las autoridades competentes en las situaciones en que concluya por la existencia de crímenes de “lavado”, ocultación de bienes, derechos y valores, de indicios fundamentados de sus práctica o de cualquier otro ilícito; coordinar y proponer mecanismos de cooperación e intercambio de informaciones que hagan viables acciones rápidas y eficientes, la lucha contra la ocultación o disimulación de bienes, derechos y valores; y promover la interlocución institucional con órganos y entidades nacionales, extranjeras e internacionales que tengan conexión con sus actividades.
El COAF también tiene la incumbencia de reglamentar los deberes de las personas obligadas no sujetas a otros órganos reguladores (art. 14, § 1 de la Ley n.º 9.613), aplicando las sanciones correspondientes cuando fue el caso51.
El COAF opera a través de tres ambientes electrónicos: (i) el SISCOAF – Sistema de Control de Actividades Financieras, por medio del cual se relaciona con las personas obligadas (art. 9.º de la Ley n.º 9.613), recibiendo las comunicaciones de operaciones; (ii) el SEI-C – Sistema Electrónico de Intercambio, portal de uso exclusivo para intercambio de informaciones entre el COAF y las autoridades competentes para investigación o averiguación de crimen de blanqueo de capitales, de indicios fundamentados de su práctica o de cualquier otro ilícito (art. 15 de la Ley n.º 9.613); y (iii) el SEI – Sistema Electrónico de Informaciones, herramienta de uso interno de gestión documental y procesal52.
Evidentemente, el intercambio de informaciones con otros países sigue un protocolo especial y sucede por medio de las Unidades de Inteligencia Financiera del Grupo Egmont.
Los sectores obligados deberán efectuar sus comunicaciones, por medio del SISCOAF, básicamente, de dos tipos de operaciones (artículo 11, inciso II, literales a y b, de la Ley n.º 9.613): (i) Comunicación de Operación en Dinero (COE); (ii) Comunicación de Operación Sospechosa (COS). Cada comunicación se somete a un análisis sistémico y a un análisis por el modelo predictivo. El siguiente paso es la apreciación individual por un analista, quien registrará en una matriz de riesgo informaciones obtenidas en la apreciación de la comunicación. Esa fase se concluye en la matriz estableciendo si el riesgo es “bajo”, “medio” o “alto”. Una vez que la comunicación se clasifique como de “medio” o “alto” riesgo, esa y otras comunicaciones sobre los involucrados compondrán un proceso electrónico denominado “Caso”, que se registrará en la Central de Gestión de Riesgo y Prioridades (CGRP). En la secuencia, se elabora un Informe de Inteligencia Financiera (RIF), que se deberá diseminar en la plataforma del SEI-C, es decir, remitido a las autoridades competentes para averiguar crímenes de blanqueo de capitales.
La base de datos del COAF reúne más de 42 millones de comunicaciones de operaciones en dinero (COE) y sospecha (COS). En 202353 se hicieron más de 5 millones de comunicaciones por los sectores obligados.
La producción de Informes de Inteligencia Financiera (RIF) también ha aumentado año a año. En 2023, el COAF produjo 16.411 RIF, que, remitidos a las autoridades competentes en diferentes Unidades de la Federación y en el extranjero, totalizaron 16.581 difusiones.
El COAF ha mantenido y aun intensificado el intercambio de informaciones y el intercambio con autoridades nacionales y con otras Unidades de Inteligencia Financiera (UIF).
A pesar del gran volumen de informaciones producidas, no se conoce ningún estudio sobre el encaminamiento dado a los más de 69.000 RIF producidos por el COAF de 2008 a 2023 y enviados a las autoridades competentes para subsidiar procedimientos investigativos. No hay un levantamiento indicando cuántos RIF fueron archivados y cuántos siguieron adelante y resultaron en investigaciones, procesos criminales y condenas.
Hay un documento producido por el Consejo Nacional de Justicia54 en 2010, resultado del trabajo del Grupo de Revisión de la Implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), según el cual, sobre blanqueo de capitales y con decisiones ejecutadas, existían registrados: (i) en el STF, en 2011, 10 procesos; (ii) en el STJ, en 2010, 13 procesos; (iii) en los 4 TRF, 229 procesos en primera instancia y 75 procesos en segunda instancia; (iv) en los TJ de los estados, 1 proceso en primera instancia (SC) y 228 procesos en segunda instancia (1 en el CE y 227 en SP). Otra planilla, de 2012, contiene los siguientes números de denuncias recibidas sobre blanqueo de capitales: (i) STJ, 10 denuncias; (ii) TRF, 72 denuncias; (iii) TJ de los estados, 118 denuncias.
La suma no pasa de 556 casos judiciales juzgados. Son números bien modestos si se comparan con la cantidad de comunicaciones hechas por el COAF a las autoridades de investigación, entre 2003 y 2010, periodo en que se produjeron 9.492 RIF55.
Si los casos juzgados en 2010 ya no fueron muchos, oficialmente, hoy, en 2024, nada hay sobre número de condenaciones y de personas en cumplimiento de penas por blanqueo de capitales. Basta decir que, a excepción de los condenados en la Operación Lava-Jato [Autolavado], no hay noticias de muchas otras personas que hayan sido detenidas y cumplan penas por blanqueo de capitales en Brasil56.
Es cierto que en encuestas aleatorias se puede verificar un aumento gradual a lo largo de los años de procesos tramitados en el Judicial brasileño sobre blanqueo de capitales. En el sitio del STJ, por ejemplo, al hacer una búsqueda en la ventana “Jurisprudencia”57, encontramos registradas 2.215 sentencias sobre blanqueo de capitales, emitiéndose la primera el 17/10/200058 y la última el 28/02/202459, la mayoría en juzgamiento de hábeas corpus o recurso en hábeas corpus. Asimismo, no se puede decir que son muchos los casos que llegan al STJ, ya que 26 años pasaron desde la promulgación de la Ley de Blanqueo de Capitales.
En reciente Informe de Evaluación Mutua divulgado por el GAFI sobre medidas de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo adoptadas por Brasil, los evaluadores registraron que “las investigaciones no resultan en un número adecuado de procesos y las condenaciones finales por crimen de blanqueo de capitales son limitadas y, a veces, demoran una década o más para obtenerse”60.
La baja efectividad del sistema de justicia en la lucha contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la diseminación de armas de destrucción masiva, para especialistas como André Luís Callegari, sucede porque “Brasil no está preparado para enfrentar crímenes contra el orden económico, como el lavado de dinero”. Aunque la Constitución de 1988 haya proporcionado el fortalecimiento de la Justicia Federal y posteriormente se hayan instalado jurisdicciones federales de lucha contra el crimen organizado y el blanqueo de capitales, “falta personal cualificado” para actuar en esos casos. Además, “el avance de la tecnología se demuestra más aliado a quien disfraza capital ilícito, de que a quien busca luchar contra ese tipo de conducta”61.
Se suman a estos factores la insuficiente coordinación entre las autoridades policiales y los miembros del Ministerio Público; la lenta tramitación de los procesos penales, principalmente debido al exceso de recursos previstos en la legislación procesal penal brasileña62, y el rigor establecido por los tribunales para permitir el intercambio de información entre las autoridades de investigación.
En relación con este último obstáculo, hasta que el Supremo Tribunal Federal (STF) se pronunció a través del Tema n.º 990, las decisiones judiciales63 sostenían que, sin autorización judicial, no era lícito el intercambio de información entre la Receita Federal do Brasil (RFB) y el Ministerio Público Federal (MPF); entre el Consejo de Control de Actividades Financieras (COAF) y el MPF; o entre el COAF y la Policía Federal (PF). La gravedad de estas decisiones radicaba en que los procesos penales en los que se había producido dicho intercambio sin autorización judicial eran anulados, generando así impunidad.
A través de un recurso presentado por el Ministerio Público Federal, esta cuestión fue llevada al Supremo Tribunal Federal, el cual, en diciembre de 2019, estableció las siguientes tesis, de cumplimiento obligatorio por los demás tribunales:
1. Es constitucional el intercambio de los informes de inteligencia financiera de la UIF y de la totalidad del procedimiento fiscal de la Receita Federal do Brasil ‒en el que se define el lanzamiento del tributo‒ con los órganos de persecución penal para fines penales sin autorización judicial previa, siempre que se respete el sigilo de las informaciones en procedimientos formalmente instaurados y sujetos a control jurisdiccional posterior; 2. El intercambio realizado por la UIF y la RFB, mencionado en el punto anterior, debe llevarse a cabo únicamente mediante comunicaciones formales, con garantía de confidencialidad, certificación del destinatario y establecimiento de mecanismos efectivos de investigación y corrección de posibles desvíos64.
Incluso tras la definición de estas tesis por el STF, el Superior Tribunal de Justicia (STJ), al juzgar un hábeas corpus65, consideró ilegal el intercambio de información directo entre el COAF y la Policía Federal, ya que el Informe de Inteligencia Financiera (RIF) había sido producido a solicitud de la autoridad policial. Según esta decisión, solo el intercambio espontáneo no requeriría autorización judicial, no aplicándose la tesis definida por el STF en el Tema n.º 990 en caso de intercambio provocado. Hubo un recurso al STF, y el tribunal, en diciembre de 2023, aclaró que el Tema n.º 990 abarcaba tanto el intercambio espontáneo como el provocado.
Aún persiste una discusión en los tribunales superiores sobre la posibilidad de que el intercambio de información ocurra en el ámbito de la Verificación de Procedencia de Informaciones (VPI), un procedimiento instaurado por la Policía Federal y regulado únicamente por normas internas de la corporación, sin respaldo legal. Hasta el momento, el entendimiento predominante en el Superior Tribunal de Justicia66 y el Supremo Tribunal Federal67 es que el intercambio de información solo es válido cuando se realiza en el marco de una investigación policial, procedimiento regulado por el Código de Proceso Penal.
El blanqueo de capitales constituye uno de los principales problemas surgidos con la globalización financiera, generando graves consecuencias económicas y sociales para las naciones. Para enfrentar esta nueva modalidad delictiva, se han creado organismos supranacionales e instrumentos de cooperación internacional.
En cumplimiento de las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI), la mayoría de los países han promulgado leyes que establecen Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) y criminalizan el blanqueo de capitales. En Brasil, se publicó en 1998 la Ley n.º 9.613, que ha sido objeto de modificaciones, siendo la principal en 2012, a través de la Ley nº. 12.683/2012.
Con base en la Ley n.º 9.613/1998, los principales órganos reguladores brasileños han venido emitiendo y perfeccionando, a lo largo de los años, normas de prevención y combate al blanqueo de capitales que deben ser cumplidas por los sectores obligados. Actualmente, el país se encuentra en su cuarta generación normativa.
La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de Brasil envía anualmente miles de Informes de Inteligencia Financiera (RIF) a las autoridades de investigación y al sistema de justicia. Sin embargo, los datos indican que las condenas por el delito de blanqueo de capitales son escasas y los encarcelamientos aún más reducidos. Estos datos han sido confirmados, incluso, por el reciente Informe de Evaluación Mutua publicado en 2024 por el Grupo de Acción Financiera (GAFI).
Esta baja efectividad en el combate al blanqueo de capitales refleja que el sistema de justicia brasileño no está adecuadamente preparado para enfrentar los delitos contra el orden económico. Entre las causas destacan la falta de coordinación adecuada entre las autoridades de investigación, la prolongada duración de los procesos penales y la estricta interpretación de las autoridades judiciales en cuanto al intercambio de información entre los órganos de investigación, especialmente cuando están involucrados el Consejo de Control de Actividades Financieras (COAF) y la Receita Federal do Brasil (RFB).
Para mejorar el combate al blanqueo de capitales en Brasil, se requieren medidas como la capacitación de investigadores, miembros del Ministerio Público y jueces para enfrentar este tipo de criminalidad; mayor interlocución entre los órganos de investigación para mejorar la calidad de las informaciones y las investigaciones; limitación del número de recursos en el proceso penal y un mayor rigor en la admisibilidad de los casos ante los tribunales superiores; mejor comprensión por parte de las autoridades judiciales sobre la necesidad de que el combate a los delitos económicos exige agilidad en la recolección y el intercambio de información entre los órganos de investigación, lo cual muchas veces solo es posible sin la intermediación judicial previa. El control de la legalidad de las actuaciones de los órganos de persecución penal puede realizarse de manera posterior, garantizando así tanto la eficacia como el respeto al debido proceso.
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SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Apelación Regimental en el Recurso por Habeas Corpus n.º 876250-SP. Quinta Turma. Relator: Ministro Reynaldo Soares da Fonseca. Juicio: sesión virtual del 25/06/2024 al 01/07/2024. Recuperado de: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202304470396&dt_publicacao=03/07/2024
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Habeas Corpus n.º 147707. Sexta Turma. Relator: Ministro Antonio Saldanha Palheiros. Fecha del juicio: 15/08/2023. Recuperado de: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202101529044&dt_publicacao=24/08/2023
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1 DEL CARPIO DELGADO, Juana. Globalización en el Derecho Penal. El caso del Lavado de Dinero. Revista dos Mestrandos em Direito Econômico da UFBA. Ed. Especial. Ene./1998-dic./1998, pp. 419-440.
2 UNODC - United Nations Office on Drugs and Crime. Dinheiro sujo: quanto há lá fora? [fecha de consulta: 12/02/2024]. Recuperado de: https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/frontpage/2011/10/26-ilicit-money-how-much-is-there.html
3 G1. PIB do Brasil cresce 1,1% em 2018 e ainda está em patamar de 2001, 28 de febrero de 2019 [fecha de consulta: 04/03/2024]. Recuperado de: https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/02/28/pib-do-brasil-cresce-11-em-2018.ghtml
4 VEJA. Brasil é o líder mundial em lavagem de dinheiro, 19 marzo de 2021 [fecha de consulta: 04/03/2024]. Recuperado de: https://veja.abril.com.br/economia/brasil-e-o-maior-do-mundo-em-lavagem-de-dinheiro/
5 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. São Paulo: A Corrupção Mora ao Lado? [fecha de consulta: 05/03/2024]. Recuperado de: https://s3-sa-east-1.amazonaws.com/tibr-downloads/cmal/SP+-+A+CORRUPC%CC%A7A%CC%83O+MORA+AO+LADO.pdf
6 Tras afirmar que la globalización ha traído beneficios a un gran número de países, César JIMÉNEZ SANZ señala lo siguiente: “Respecto al blanqueo de capitales y los delitos de los que se nutre, podemos afirmar que el crimen organizado, y en consecuencia sus ingresos y beneficios, también participan del mismo escenario que facilita la globalización. Así, las actividades criminales no escapan a las leyes de esta nueva economía: las grandes transacciones solo se conciben a escala mundial. Por ejemplo, la cifra de negocios de la delincuencia organizada en Estados Unidos en 1987 fue de 45.000 millones de euros; el control de la economía rusa por las mafias representa el 40 % del PIB; la piratería informática en Estados Unidos alcanza los 100.000 millones de dólares; y el fraude comunitario supone entre el 10 % y el 15 % del presupuesto comunitario de la Unión Europea, es decir, entre 8.000 y 12.000 millones de euros anuales. Necesariamente, estas cantidades ingresan en los sistemas financieros, económicos y comerciales gracias a las facilidades ofrecidas por la globalización financiera de los mercados” (El blanqueo de capitales. Globalización financiera, economía sumergida y blanqueo de capitales. Editorial Académica Española, 2011, pp. 25-26).
7 BIJOS, Leila y ALMEIDA, Marcio José de Magalhães. A Globalização e a ‘Lavagem’ de Dinheiro: medidas internacionais de combate ao delito e reflexos no Brasil. Revista CEJ. 2015, n.º 65, p. 90.
8 Ibidem.
9 Según Jhésica ÁLVAREZ GONZÁLEZ, “en los años 80 prolifera en el ámbito internacional una política criminal contra el blanqueo de capitales en virtud del crecimiento y la consolidación de este tipo de actividades. La profesionalización de la delincuencia –que adquiere un carácter más asociativo‒, la globalización económica y el afianzamiento de los sistemas de libre circulación de capitales conllevan la aparición de nuevos ilícitos contra intereses financieros comunitarios o globales. De esta forma, la actividad político-criminal se adapta para luchar de forma eficaz contra ellos. Es entonces cuando los tipos penales existentes, tradicionales, se vuelven insuficientes para responder a este problema, dando lugar a nuevos tipos penales. Ante este panorama, a la constante lucha de los estados y las Organizaciones Internacionales por acabar con la criminalidad organizada y sus dramáticas consecuencias, se suman ahora los, cada vez más amplios, esfuerzos por evitar que los delincuentes puedan beneficiarse de una forma efectiva de su actividad. El blanqueo de capitales se convierte, por tanto, en el blanco de la lucha contra la criminalidad organizada y, por ello, en la base y justificación de las numerosas medidas legislativas que se vienen adoptando con cada vez más frecuencia y profundidad” (Blanqueo de capitales: Cinco parámetros de reducción teleológica a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Tesis doctoral. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 2019, pp. 21-22). Recuperado de: https://docta.ucm.es/rest/api/core/bitstreams/25714d2d-54ad-43b9-840d-e875d47839e0/content
10 BIJOS, Leila y ALMEIDA, Marcio José de Magalhães. Op. cit., p. 90.
11 Ibidem, p. 91.
12 GAFI-FATF. As Recomendações do GAFI [fecha de consulta: 25/02/2024]. Recuperado de: https://www.conjur.com.br/dl/recomendacoes-gafi.pdf
13 SUSEP. O Grupo de Ação Financeira – GAFI/FATF [fecha de consulta: 25/02/2024]. Recuperado de: https://www.gov.br/susep/pt-br/assuntos/cidadao/pldftp/o-grupo-de-acao-financeira-gafi-fatf
14 BIJOS, Leila y ALMEIDA, Marcio José de Magalhães. Op. cit., p. 92.
15 Ibidem, p. 93.
16 Ibidem.
17 SIQUEIRA, Flávio Augusto Maretti Sgrilli. O delito de lavagem de capitais no direito penal brasileiro e espanhol. Belo Horizonte: D’Plácido, 2018, p. 191.
18 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime de Lavagem de Dinheiro. São Paulo: Atlas, 2018, pp. 321-338.
19 Ibidem, pp. 334-335.
20 SIQUEIRA, Flávio Augusto Moretti Sgrilli. Op. cit., p. 523.
21 En palabras de Jhésica ÁLVAREZ GONZÁLEZ, “el proceso que se ha seguido en España para incorporar al Código Penal la figura del blanqueo de capitales ha venido marcado por una fuerte presión internacional, que considera este delito como el indicio de la existencia de una actividad delictiva previa. Así, el neologismo blanqueo de capitales, utilizado internacionalmente para referirse y definir un proceso en el que bienes de origen delictivo se integran dentro del sistema económico legal con apariencia de haber sido obtenidos de forma lícita se introdujo en nuestro Código Penal con el objeto de ‘hacer posible la intervención del Derecho Penal en todos los tramos del circuito económico del tráfico de drogas’ (como literalmente se señalaba en el Preámbulo de la LO 1/1988, de 24 de marzo, de reforma del Código Penal en materia de tráfico ilegal de drogas), tipificándolo como una modalidad específica de receptación, a pesar de las claras diferencias existentes entre ambos delitos, objetivo que se confirma tras la reforma de 1992” (op. cit., pp. 23-24).
22 SIQUEIRA, Flávio Augusto Moretti Sgrilli. Op. cit., p. 527.
23 Código Penal y legislación complementaria. Edición actualizada a 14 de noviembre de 2024. Recuperado de: https://ammonralibreria.com/libro/9788410783775-codigo-penal-y-legislacion-complementaria-2024/
24 Recuperado de: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9613.htm
25 BADARÓ, Gustavo Henrique y BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Lavagem de Dinheiro: aspectos penais e procesuais penais: comentários à Lei 9.613/1998, com alterações da Lei 12.683/2012. 5.ª ed. revisada, atualizada e ampliada. São Paulo: Thompson Reuters, 2022, p. 43.
26 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/1998/pdf/circ_2852_v2_l.pdf
27 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/c_circ/1998/pdf/c_circ_2826_v1_o.pdf
28 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/1998/pdf/circ_2852_v2_l.pdf
29 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/c_circ/1998/pdf/c_circ_2826_v1_o.pdf
30 Recuperado de: https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst301.html
31 Recuperado de: https://www2.susep.gov.br/safe/bnportal/internet/en/search/6999?exp=&exp_default
32 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/2006/pdf/circ_3339_v1_o.pdf
33 Recuperado de: https://www.gov.br/coaf/pt-br/acesso-a-informacao/Institucional/a-atividade-de-supervisao/regulacao/supervisao/normas-revogadas/resolucao-no-16-de-28-de-marco-de-2007-1#:~:text=Disp%C3%B5e%20sobre%20os%20procedimentos%20a,realizadas%20por%20pessoas%20politicamente%20expostas
34 Recuperado de: https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst463.html
35 Recuperado de: http://www.susep.gov.br/textos/circ380.pdf
36 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/47555/Circ_3461_v1_O.pdf
37 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/c_circ/2012/pdf/c_circ_3542_v1_O.pdf
38 Recuperado de: https://www2.susep.gov.br/download/circular%20445.pdf
39 Recuperado de: https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst523.html
40 Recuperado de: https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst617.html
41 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/50905/Circ_3978_v1_O.pdf
42 Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/50905/Circ_3978_v1_O.pdf
43 Recuperado de: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=389402
44 Recuperado de: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=404868
45 Recuperado de: https://www2.susep.gov.br/safe/bnportal/internet/pt-BR/search?exp=612%2Fnumero%20%22CIRCULAR%20SUSEP%22%2Fdis
46 Recuperado de: https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/resolucoes/resol050.html
47 ARAS, Vladimir y LUZ, Ilana Martins. Lavado de Dinero. Comentarios a la Ley nº 9.613/1998. São Paulo: Almedina, 2023, p. 79.
48 Recuperado de: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12683.htm
49 BADARÓ, Gustavo Henrique y BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Op. cit., p. 44.
50 Recuperado de: https://www.gov.br/coaf/pt-br/assuntos/noticias/ultimas-noticias/coaf-divulga-relatorio-de-atividades-de-2020-com-novo-recorde-na-producao-de-rifs
51 El COAF actúa como órgano regulador de los siguientes sectores obligados: (i) fomento mercantil (factoring); (ii) comercio de joyas, piedras y metales preciosos; (iii) comercio de bienes de lujo o de alto valor; (iv) promoción, intermediación, comercialización, agencia o negociación de derechos de transferencia de atletas o artistas.
52 Norma COAF n.º 10/2017.
53 COAF. Informe Integrado de Gestión 2023 [fecha de consulta: 06/06/2024]. Recuperado de: https://www.gov.br/coaf/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/publicacoes-do-coaf-1/rig-coaf-2023.pdf
54 CNJ. Resultado de los Cuestionarios de Lavado de Dinero, Corrupción e Improbidad Administrativa [fecha de consulta: 02/07/2024]. Recuperado de: https://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/combate-a-corrupcao-enccla/resultado-dos-questionarios-de-lavagem-de-dinheiro-corrupcao-e-improbidade-administrativa/
55 COAF. Informe de Actividades 2010 [fecha de consulta: 06/06/2024]. Recuperado de: https://www.gov.br/coaf/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/publicacoes-do-coaf-1/relatorio-de-atividades-2010.pdf
56 El Departamento Penitenciario Nacional (DEPEN), vinculado al Ministerio de la Justicia, divulga anualmente informaciones sobre la población carcelaria nacional, que está compuesta por más de 800.000 personas. En sus informes, en el tópico “categoría cantidad de incidencias por tipos penales”, donde las incidencias penales son clasificadas por grupos, no hay informaciones sobre condenados o presos provisorios por crímenes de blanqueo de capitales [fecha de consulta: 06/07/2024]. Recuperado de: https://www.gov.br/depen/pt-br/servicos/sisdepen/relatorios-e-manuais/relatorios/SPF
57 Recuperado de: https://scon.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp
58 Hábeas corpus n.º 11462/SP. Sexta Turma. Relator Ministro Vicente Leal. Recuperado de: https://processo.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?numDocsPagina=10&tipo_visualizacao=&filtroPorNota=&ref=&data=&p=true&b=ACOR&pesquisaAmigavel=+%3Cb%3E%22lavagem+de+dinheiro%22%3C%2Fb%3E&thesaurus=JURIDICO&i=2741&l=10&tp=T&operador=e&livre=%22LAVAGEM+DE+DINHEIRO%22&b=ACOR
59 Apelación Regimental en el Recurso por hábeas corpus n.º 151395/RJ, Relator Ministro Joel Ilan Paciornik. Quinta Turma. Recuperado de: https://processo.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp?pesquisaAmigavel=+%3Cb%3Eagravo+regimental+no+RHC+151395+RJ+QUINTA+TURMA+JOEL+ILAN%3C%2Fb%3E&b=ACOR&tp=P&numDocsPagina=10&i=1&O=&ref=&processo=&ementa=¬a=&filtroPorNota=&orgao=&relator=&uf=&classe=&juizo=&data=&dtpb=&dtde=&operador=e&thesaurus=JURIDICO&p=true&livre=agravo+regimental+no+RHC+151395+RJ+QUINTA+TURMA+JOEL+ILAN
60 GAFI. Informe de Evaluación Mutua. Medidas de combate al lavado de dinero y a la financiación del terrorismo – Brasil. Diciembre de 2023 [fecha de consulta: 05/07/2024]. Recuperado de: https://www.fatf-gafi.org/content/fatf-gafi/en/publications/Mutualevaluations/Brazil-mer-2023.html
61 CALLEGARI. André Luís. Entrevista concedida al Poder360, el 19 de enero de 2022. [fecha de consulta: 04/05/2024]. Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=tszG-ukT_A8
62 El exceso de recursos en el proceso penal brasileño, como una de las causas de la impunidad en Brasil, es un problema antiguo que necesita ser enfrentado. Una investigación realizada en 2006 por la Asociación de Magistrados Brasileños (AMB) entre jueces demuestra que existe un consenso casi mayoritario en que la principal causa de la impunidad es la demora en la conclusión de los procesos penales. Recuperado de: https://www.conjur.com.br/2006-nov-16/excesso_recursos_responsavel_impunidade/#:~:text=O%20excesso%20de%20recursos%20e,quest%C3%A3o%20de%20Justi%C3%A7a%2C%20em%20Curitiba
63 Entre varias decisiones, se puede mencionar la siguiente: Tribunal Regional Federal de la 3.ª Región. Hábeas corpus n.º 73695. 11.ª Sala. Relator: Desembargador Federal José Lunardelli. Fecha del juicio: 12/12/2017. Recuperado de: https://web.trf3.jus.br/jurisprudencia/Home/ListaColecao/9?np=5
64 Recuperado de: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=5213056&numeroProcesso=1055941&classeProcesso=RE&numeroTema=990
65 Hábeas corpus n.º 147707. Sexta Sala. Relator: Ministro Antonio Saldanha Palheiros. Fecha del juicio: 15/08/2023. Recuperado de: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202101529044&dt_publicacao=24/08/2023
66 Apelación Regimental en el Recurso por hábeas corpus n.º 876250-SP. Quinta Turma. Relator: Ministro Reynaldo Soares da Fonseca. Juicio: sesión virtual del 25/06/2024 al 01/07/2024. Recuperado de: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202304470396&dt_publicacao=03/07/2024
67 Hábeas corpus n.º 201.965-RJ. Segunda Turma. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Fecha del juicio: 30/11/2021. Recuperado de: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=759912843