La creciente concentración de la población en áreas urbanas constituye una tendencia global sostenida. Según datos del Banco Mundial, el 56 % de la población global reside en ciudades, y se estima que para 2050 esta proporción alcance casi el 70 %, duplicando la población urbana actual. Las áreas metropolitanas, en particular, mantienen un ritmo de crecimiento anual del 2,5 %, lo cual las constituye en espacios clave para el abordaje de los desafíos sociales, económicos y ambientales del desarrollo sostenible (CGLU, 2017). Por este motivo, las áreas metropolitanas se han posicionado en las últimas décadas como un ámbito central en los estudios de política urbana y gobernanza. En efecto, el crecimiento del espacio metropolitano ha llevado a que las formas tradicionales de organización político-administrativa se vean desbordadas ante una realidad urbana que trasciende los límites jurisdiccionales, generando redes de servicios y vínculos funcionales, entre otras dinámicas. Esta configuración converge en diversas formas de fragmentación entre jurisdicciones político-administrativas que se derivan de la propia complejidad de estas aglomeraciones (Navarrete, 2020).

El desfase entre la concentración urbana y las capacidades institucionales se traduce en una evidente descoordinación entre competencias, tareas y mecanismos de representación y decisión en las grandes ciudades (Subirats, 2017), lo que genera dificultades para el diseño de nuevos arreglos institucionales (Tomàs, 2015; Pascual Esteve, 2024). Por estos motivos, la literatura señala que las áreas metropolitanas tienden a ser vistas como espacios ingobernables, atravesados por relaciones económicas intensas y por un sentido de unidad territorial que contrasta con las estructuras político-administrativas del Estado (Magri, 2011).

La necesidad de diseñar nuevos esquemas capaces de articular los distintos niveles de gobierno emerge como una de las transformaciones más notorias de las pasadas décadas (Freigedo et al., 2015). En este sentido, la Nueva Agenda Urbana (ONU-Hábitat, 2016) ofrece un marco conceptual para América Latina al proponer la coordinación multinivel, la descentralización efectiva y el uso de instrumentos estratégicos para abordar la complejidad metropolitana, en un contexto regional atravesado por fragmentación institucional, débil coordinación intergubernamental y fuertes asimetrías territoriales (Costa et al., 2022). De hecho, la rigidez burocrática, las desigualdades de origen –que profundizan las brechas entre los municipios– y las restricciones financieras y administrativas ligadas a la dependencia de instancias superiores emergen como los principales retos que enfrenta el desarrollo sostenible de las metrópolis latinoamericanas (Navarrete, 2019). Si bien existen avances en la descentralización y la participación ciudadana expresados en diversos modelos institucionales, la gobernanza metropolitana sigue siendo débil, lo cual incrementa la urgencia de fortalecer la articulación intergubernamental y las capacidades institucionales como condiciones para una gobernanza eficaz (Grin et al., 2017; Costa et al., 2022).

La articulación intergubernamental resulta central para este artículo en el caso del área metropolitana de Montevideo (AMM). A partir de los años 2000 se llevaron a cabo importantes reformas institucionales, entre las que se destaca la creación formal del nivel municipal, lo que reconfiguró el mapa político-administrativo y habilitó nuevos arreglos institucionales. La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible[1] otorgó mayores competencias a los gobiernos departamentales, especialmente en materia de regulación territorial y en la utilización de instrumentos de planificación, como los planes departamentales e interdepartamentales. No obstante, estas transformaciones no derivaron en un fortalecimiento efectivo de la gobernanza metropolitana. Por su parte, esta instauración del nivel municipal se apoyó en un diseño institucional débil, que limitó su capacidad de incidencia y coordinación en el sistema de planificación territorial (De Barbieri y Schelotto, 2015a). Finalmente, los gobiernos departamentales definen las competencias y los recursos del nivel municipal, concentrando así la posibilidad de impulsar estrategias que incorporen la escala metropolitana (De Barbieri y Schelotto, 2015b).

El objetivo de este artículo es identificar y analizar el enfoque metropolitano de los planes estratégicos de los departamentos que conforman el AMM, en tanto instrumentos de política pública que pueden actuar como vehículos de cooperación para la gobernanza metropolitana. Este trabajo basándose en los hallazgos de Magri (2011) y explora la persistencia de la hipótesis de que la creación de un marco normativo y jurídico nacional que contemple la escala metropolitana y la existencia de un contexto de paraguas institucional favorable no es suficiente para que se concrete una planificación a escala metropolitana ni para que se implemente efectivamente una coordinación intergubernamental. Esta investigación se desarrolla en un contexto marcado por nuevas políticas, experiencias de planificación y estrategias departamentales recientes y vigentes.

El artículo se estructura en varias secciones. Primero, se desarrolla el marco teórico centrado en la gobernanza metropolitana, sus dilemas y el papel de los planes estratégicos como instrumentos articuladores. Luego, se caracteriza el AMM y se revisan sus experiencias de planificación y coordinación, junto con el enfoque analítico y metodológico del estudio. Posteriormente, se presentan los resultados del análisis documental y de las entrevistas a responsables públicos, seguidos de las principales conclusiones.

El concepto de gobernanza trasciende al conjunto de procesos y etapas del ciclo de las políticas públicas, articulando mecanismos de participación, coordinación y legitimación entre actores estatales y no estatales, y respondiendo a un paradigma de gestión que privilegia la cooperación multiactor y la integración entre el Estado y los actores sociales y económicos (Natera Peral, 2005). En el ámbito metropolitano, la gobernanza refiere a la coordinación entre instituciones, actores y grupos sociales para alcanzar objetivos colectivamente definidos en contextos marcados por la fragmentación territorial (Borraz y Le Galès, 2001).

Al abordar los desafíos que plantea la gobernanza metropolitana, emergen frecuentemente cuatro dilemas clásicos: la fragmentación institucional (i), que impide una coordinación eficaz entre múltiples actores, la debilidad de las competencias legales y administrativas para intervenir en temas metropolitanos (ii), así como la limitada capacidad técnica, política y financiera (iii). Por último, la escasa representatividad de las estructuras de gobernanza (iv), que reduce la capacidad para canalizar las demandas de la ciudadanía y generar legitimidad social. Frente a estas tensiones, se propone generar arreglos institucionales que mejoren la coordinación, distribuyan competencias y fortalezcan los mecanismos de inclusión ciudadana (Gañán Sánchez, Merinero Rodríguez y Huete García, 2022).

Ante los desafíos de la gobernanza metropolitana, se han desarrollado diversos enfoques sobre la organización de estas aglomeraciones urbanas. La corriente de la reforma propone la fusión de municipios para reducir la fragmentación y mejorar la eficiencia, mientras que la perspectiva del Public Choice defiende la cooperación voluntaria entre gobiernos locales. En contraste, la corriente neorregionalista plantea mecanismos flexibles de coordinación, como la planificación estratégica o la creación de estructuras con competencias limitadas (Tomàs, 2018). Esta investigación, cuyo objeto es el AMM, se inscribe en el enfoque neorregionalista, al considerar inviable tanto la fusión municipal –por la dependencia funcional y financiera respecto de los gobiernos departamentales– como la unificación departamental, dada la estructura político-territorial del país. En este marco, el neorregionalismo ofrece una perspectiva pertinente para comprender y proyectar la capacidad estratégica del nivel departamental a través de mecanismos de cooperación y planificación.

Tomàs (2018) plantea, a su vez, la existencia de cuatro tipos de gobernanza metropolitana según su grado de institucionalización: gobiernos metropolitanos formalmente constituidos, agencias metropolitanas sectoriales, formas de coordinación vertical y cooperación voluntaria entre municipios. En este último tipo, en el que puede ubicarse el caso de Montevideo y su área metropolitana, la cooperación voluntaria entre departamentos constituye el eje central, y los instrumentos de planificación estratégica adquieren un rol clave no solo en la orientación del desarrollo territorial, sino también como mecanismos de gobernanza para articular intereses y actores (Tomàs, 2015; CGLU, 2017). Como señala Pinson (2011), la planificación ya no es solo una actividad formal que culmina en la validación administrativa y política de un plan, sino un proceso social continuo de movilización de actores y recursos. Así, se fomenta una gobernanza basada en la construcción y el mantenimiento de un sistema de actores (Pinson, 2011).

Por planes estratégicos se entienden los instrumentos que definen objetivos comunes para un territorio y articulan, en un plan de acción, un conjunto de medidas orientadas a alcanzarlos. Su formulación involucra a los principales actores urbanos y a la principal autoridad de gobierno del territorio, promoviendo procesos participativos y diagnósticos compartidos que buscan generar consenso en torno al plan y movilizar los recursos necesarios para su implementación (Pascual Esteve, 1999). Aunque inicialmente concebidos en el ámbito local, estos instrumentos han demostrado potencial en contextos metropolitanos, al facilitar una gestión integrada del territorio desde una lógica de cooperación voluntaria entre actores del segundo y/o tercer nivel de gobierno, la cual adquiere relevancia ante la falta de mecanismos de coordinación de orden superior. Su carácter flexible y no vinculante permite incorporar a actores relevantes que no siempre tienen representación formal, favoreciendo así acuerdos amplios y una visión de largo plazo (CGLU, 2017). No obstante, esta flexibilidad también puede traducirse en debilidades, como la falta de liderazgo político, la discontinuidad de los procesos o la ausencia de cooperación con otros niveles del Estado, lo que puede derivar en la pérdida de legitimidad del plan. Por ello, el fortalecimiento institucional, la conducción efectiva de los procesos de planificación y la consolidación de la cooperación horizontal aparecen como condiciones indispensables para sostener este modelo (Freigedo et al., 2015).

En contextos metropolitanos, la planificación estratégica adquiere complejidad y relevancia, al requerir la construcción de una visión compartida que oriente el desarrollo futuro de la metrópolis. En este marco, este artículo analiza el AMM como un caso representativo para examinar el papel de los instrumentos estratégicos en la gobernanza metropolitana. Su reciente expansión, la complejidad político-administrativa y su centralidad en la estructura nacional la convierten en una experiencia clave para evaluar los alcances y limitaciones de este enfoque.

Montevideo ha desempeñado un papel estructurador en la dinámica demográfica del Uruguay. A pesar del poblamiento tardío del país, la organización territorial adquirió tempranamente un carácter urbano y macrocefálico (Klaczo y Rial, 1981). Hacia mediados del siglo XX, la capital ya concentraba cerca del 50 % de la población nacional. No obstante, la temprana transición demográfica uruguaya provocó que, mientras los países vecinos duplicaron o triplicaron su población entre 1960 y 2010, la Uruguaya creció apenas un 25 %. Este estancamiento poblacional adoptó una dinámica particular en el AMM: mientras la población de la capital se mantuvo estable, Canelones y San José registraron crecimientos del 101 % y 36 %, respectivamente (Altmann-Macchio y Fernández-Cruz, 2021).

La expansión del AMM desde la década de 1960 se estructuró a partir de varios impulsos simultáneos, entre los que destacan la conversión de balnearios costeros de Canelones en zonas de residencia permanente, el crecimiento de antiguos poblados metropolitanos y el fortalecimiento del rol de las redes viales convergentes en la capital (rutas 1, 5, 8 e Interbalnearia) como ejes estructuradores del desarrollo urbano (Altmann-Macchio y Fernández-Cruz, 2021; Artigas et al., 2002). Sin embargo, la escasa problematización del fenómeno metropolitano y su limitada gobernanza han generado debilidades institucionales y procesos de desplazamiento poblacional hacia las periferias, con efectos negativos sobre el desarrollo urbano y la cohesión social (Magri, 2011; Borrás, 2019; Couriel, 2010; Magri Díaz, 2014).

Con una población de 1.811.622 habitantes, el AMM concentra el 51,8 % de la población total del Uruguay, según datos del Censo 2023[2]. De acuerdo con un informe de CIPPEC (Lanfranchi y Bidart, 2016), el AMM es la segunda que mayor porcentaje de la población nacional concentra en América Latina y el Caribe.

Desde el punto de vista político-administrativo, el AMM se configura como un espacio complejo en el que confluyen el Gobierno Nacional, 3 gobiernos departamentales y 39 municipios: 8 en Montevideo, 30 en Canelones y 1 en San José (UdelaR, 2018).

Aunque en 2009 se estableció el tercer nivel de gobierno en Uruguay –municipal (Ley n.° 18.567)–, el segundo nivel –departamental– sigue siendo fundamental en la gobernanza metropolitana, al conservar competencias clave en ordenamiento territorial, transporte y gestión de residuos, así como la capacidad de descentralizar recursos y competencias hacia los municipios (Altmann-Macchio y Fernández-Cruz, 2021). En este sentido, se refuerza el protagonismo de los departamentos como el nivel de gobierno capaz de planificar e impulsar capacidades, competencias y presupuestos, entre otros elementos. Más allá de la primacía de los departamentos en el orden de sus competencias funcionales, la municipalización del país permanece como un proceso incompleto: mientras que los gobiernos departamentales de Montevideo y Canelones avanzaron con la municipalización total de sus territorios, este proceso es aún incipiente en otros departamentos, como el de San José, que solo cuenta con cuatro municipios delimitados (Cardarello y Freigedo, 2016).

Por otro lado, si bien todos los departamentos poseen el mismo marco normativo e idénticas competencias y atribuciones legales, Goinheix y Freigedo (2021) señalan que hay disparidad en la capacidad de ejercicio efectivo de dicha autonomía, con marcadas diferencias en los casos de Montevideo y Canelones. De igual forma, queda en evidencia que los gobiernos departamentales concentran la autonomía real, efectiva y de incidencia en el territorio, lo que refuerza, a este nivel de gobierno, como actor clave y capaz de impulsar instrumentos de planificación estratégica con potencial de transformación en el territorio.

Este trabajo tiene como propósito analizar los planes estratégicos de los departamentos que integran el AMM, en tanto instrumentos de política pública con potencial articulador de la cooperación interdepartamental orientada a la gobernanza metropolitana. El objetivo específico es examinar en qué medida las políticas, las iniciativas y las temáticas prioritarias incluidas en los planes estratégicos vigentes consideran la dimensión metropolitana. Para ello, se optó por analizar el contenido de las políticas públicas expresadas en los documentos, considerando que cada área de política se vincula de forma diferenciada con el hecho metropolitano, lo que justifica su examen específico.

Las áreas de política consideradas en este análisis se basan en la clasificación propuesta por la Nueva Agenda Urbana de ONU-Hábitat (2020), que distingue cuatro ejes fundamentales: Sostenibilidad Social, Económica, Ambiental y Espacial. Esta clasificación se adopta por su legitimidad y relevancia como documento rector en la implementación de la Agenda 2030 en América Latina y el Caribe (Bohigues et al., 2023) y se define de la siguiente manera: (i) la Sostenibilidad Social, orientada a la construcción de ciudades inclusivas que promuevan la participación ciudadana, la diversidad cultural y la cohesión social; (ii) la Sostenibilidad Económica, que busca un crecimiento económico sostenido e inclusivo con generación de empleo; (iii) la Sostenibilidad Ambiental, centrada en la conservación de los ecosistemas, hábitats naturales y biodiversidad urbana; y (iv) la Sostenibilidad Espacial, vinculada a la planificación urbana, el acceso equitativo a infraestructuras y servicios y la promoción de ciudades compactas e integradas que eviten la fragmentación socioespacial. A partir de estos ejes, el análisis se orienta a identificar la existencia y la intensidad del enfoque metropolitano en cada una de las áreas de política abordadas por los documentos estratégicos.

La propuesta metodológica es cualitativa y se estructura en torno a dos instrumentos de análisis y recolección de información. En primer lugar, un análisis documental de los planes vigentes de los departamentos que integran el AMM. Para ello, se aplica la técnica de análisis de contenido, concebida como un procedimiento que permite describir el contenido manifiesto de una comunicación mediante criterios de objetividad –a través de reglas explícitas– y de sistematización –aplicando dichas reglas de manera consistente a todas las unidades de análisis– (Berelson, 1952). En segundo lugar, se realizaron entrevistas grupales a equipos técnicos y responsables de la planificación en los gobiernos departamentales, con el propósito de contextualizar y profundizar el análisis de los planes. Posteriormente, se desarrolló una segunda ronda de entrevistas semiestructuradas detalladas en el Anexo, para organizar y validar los hallazgos, contrastándolos con los resultados del análisis de contenido. Las entrevistas se realizaron en el marco de reuniones que facilitaron el acceso a los documentos analizados, a partir de convenios y colaboraciones previas entre la Universidad de la República (Uruguay) y los gobiernos departamentales. Los documentos estratégicos analizados se presentan en la siguiente tabla:

Las fuentes de información en este estudio son los documentos de planificación estratégica vigentes correspondientes a los departamentos que integran el AMM, detallados en la Tabla I. Las unidades de observación son las políticas incluidas en dichos documentos, organizadas según los cuatro ejes temáticos establecidos por la Nueva Agenda Urbana.

Para garantizar la objetividad del análisis, se aplicó una herramienta de codificación uniforme a todos los documentos, diseñada para evaluar el grado de presencia e injerencia de la dimensión metropolitana (Tabla II) (Huete-García et al., 2024). Esta herramienta permite identificar tanto la existencia como la intensidad del enfoque metropolitano en cada una de las áreas de política analizadas; esto no implica la mera mención del fenómeno, sino la integración y la consideración del propio enfoque, lo que posibilita abordar dos dimensiones clave en cada documento: la incorporación explícita e integral del enfoque metropolitano y su transversalidad a lo largo de los distintos ejes de política considerados. En el siguiente apartado se proporciona un análisis exhaustivo de los documentos referidos.

El análisis conjunto de los planes departamentales y de las entrevistas realizadas a responsables de planificación de Montevideo, Canelones y San José permite identificar cómo la dimensión metropolitana se incorpora en los instrumentos estratégicos y en el diseño de políticas públicas del AMM. La investigación confirma que la presencia del componente metropolitano varía significativamente entre departamentos, con mayor intensidad en Canelones y menor en Montevideo. Asimismo, aunque los instrumentos vigentes contienen referencias al AMM, estas son parciales y desiguales entre sectores, sin consolidar un enfoque metropolitano transversal. Esta situación se vincula con dilemas estructurales de la gobernanza metropolitana, como la fragmentación institucional, la debilidad de las competencias para intervenir en asuntos metropolitanos, las limitadas capacidades técnicas y financieras y la escasa relativa representatividad de las estructuras de coordinación existentes, evidenciando la distancia entre el reconocimiento discursivo del fenómeno metropolitano y su incorporación efectiva en la planificación.

Desde el análisis documental se observa que la sostenibilidad ambiental es el eje que muestra mayor claridad en su enfoque metropolitano. En relación a este eje, elementos como las cuencas hídricas, la problemática de residuos y la protección de la biodiversidad aparecen como aspectos donde los tres departamentos reconocen explícitamente la necesidad de actuar más allá de sus fronteras administrativas. Esta coincidencia se ve reforzada con las opiniones expresadas en las entrevistas realizadas, donde los técnicos destacan que «estos problemas no se pueden resolver solo desde la escala local; hace falta una coordinación mucho más sólida entre municipios, departamentos y otras administraciones» (Responsable de Planificación 1, comunicación personal, julio de 2025). Sin embargo, este consenso convive con una debilidad de competencias legales para intervenir a escala metropolitana, lo que limita la capacidad de los departamentos para diseñar o impulsar políticas ambientales conjuntas. Tal como advirtieron otros entrevistados, la legislación permite ciertos mecanismos de articulación –como los planes interdepartamentales–, pero la ausencia de estructuras estables de gobernanza y la limitada capacidad técnica reducen su utilización efectiva.

Un patrón similar, aunque menos consolidado, se observa en el eje de sostenibilidad espacial, vinculado al transporte y al ordenamiento territorial. Los documentos estratégicos identifican la movilidad como un desafío compartido, destacando los efectos de la expansión urbana del AMM y las dificultades de conectividad entre distintas zonas. Las entrevistas realizadas indican que la movilidad es percibida como el principal problema metropolitano: «La movilidad es fundamental, no solo porque afecta a la vida cotidiana de las mayorías, sino también porque genera una dependencia funcional muy fuerte entre los departamentos» (Responsable de Planificación 1, comunicación personal, julio de 2025). No obstante, la fragmentación institucional persiste como un obstáculo central, ya que ningún gobierno departamental cuenta con competencias plenas ni existe una autoridad que articule la planificación sectorial, lo que mantiene respuestas parciales y escasamente coordinadas.

En contraste, los ejes de sostenibilidad social y económica presentan una incorporación más tenue de la perspectiva metropolitana. La dimensión social aparece mencionada en todos los instrumentos, aunque en dos de ellos se limita a una referencia general sin mayor desarrollo conceptual, siendo San José la excepción al destacar los efectos de la metropolización sobre la identidad local y la participación social. Al mismo tiempo, las personas entrevistadas coinciden en que la desigualdad socioterritorial es un problema transversal del AMM, pero también señalan que la falta de capacidades técnicas y financieras dificulta la implementación de estrategias interdepartamentales, lo que se traduce en una débil articulación entre políticas sociales fragmentadas y ancladas en la lógica departamental.

El tratamiento de la sostenibilidad económica evidencia aún con mayor claridad las asimetrías del AMM. Mientras Montevideo se proyecta como núcleo logístico y económico, Canelones y San José identifican tanto oportunidades como tensiones derivadas de su inserción metropolitana, particularmente en materia de empleo y en lo relativo al uso del suelo. Los documentos advierten de la concentración del empleo en la capital, la falta de ofertas laborales de calidad para la población local en sus propios departamentos y los impactos territoriales de sectores como la logística en el tejido económico preexistente. Los entrevistados profundizan estas preocupaciones, resaltando que «Influir en las dinámicas económicas metropolitanas es muy complicado con las competencias actuales porque la institucionalidad existente no facilita una mirada conjunta ni una estrategia común» (Responsable de Planificación 3, comunicación personal, julio de 2025). En este terreno, los dilemas de gobernanza se manifiestan de forma particular: la fragmentación institucional reproduce desigualdades en la toma de decisiones y debilita la posibilidad de construir un modelo de desarrollo metropolitano conjunto y equilibrado.

Al indagar sobre los principales retos departamentales, las personas entrevistadas mostraron coincidencias claras: la movilidad, la desigualdad territorial y la vivienda requieren respuestas de escala metropolitana. Estos hallazgos dialogan con el análisis de los documentos, que enfatizan las dificultades asociadas a la expansión urbana, el acceso diferencial a servicios y el desequilibrio económico entre territorios. Sin embargo, la ausencia de una institucionalidad metropolitana con competencias definidas –señalada reiteradamente por los actores– dificulta cualquier abordaje conjunto. Las personas entrevistadas subrayan que, aunque la ley habilita la elaboración de planes interdepartamentales, estos no se desarrollan por la falta de incentivos políticos, recursos técnicos y mecanismos representativos de gobernanza. La fragmentación institucional y la debilidad de las estructuras de coordinación terminan reproduciendo una gestión basada en esfuerzos aislados, aun cuando los problemas identificados son compartidos.

Más allá de las diferencias sectoriales, la integración de los resultados evidencia que el enfoque metropolitano existe en los documentos estratégicos y es reconocido por los responsables de planificación, pero no ha logrado consolidarse como un componente estructural de la gestión departamental. Las personas entrevistadas reconocieron su presencia en los planes en un nivel intermedio y señalaron que en la práctica cotidiana su consideración es baja o muy baja. Este desfase entre formulación y acción sugiere que la inclusión del enfoque metropolitano sigue siendo más declarativa que operativa, producto en gran medida de la falta de capacidades institucionales para sostener prácticas de coordinación en el tiempo.

Finalmente, los propios actores plantearon posibles innovaciones institucionales que podrían mejorar la gobernanza del AMM. Entre ellas, destaca la idea de crear agencias metropolitanas sectoriales –particularmente en movilidad o vivienda– como una vía para avanzar hacia una coordinación más efectiva sin requerir una reforma integral del sistema político-administrativo. Esta propuesta refleja una comprensión de las limitaciones actuales, al mismo tiempo que evidencia una disposición a explorar mecanismos que permitan dotar al AMM de una institucionalidad que hoy se percibe insuficiente.

Las áreas metropolitanas en América Latina evidencian la necesidad de desarrollar instrumentos que viabilicen la gobernanza metropolitana (Costa et al., 2022) y el caso uruguayo no constituye una excepción.

La organización político-administrativa, los instrumentos estratégicos y la diversidad de actores del AMM conforman un escenario dinámico y complejo. La evolución de la planificación estratégica y la incorporación del tercer nivel de gobierno han planteado nuevos desafíos en materia de competencias, capacidades y articulación territorial. Aunque la reforma constitucional de 1996 y la Ley de Ordenamiento Territorial de 2008 ampliaron el protagonismo de los actores subnacionales, estas transformaciones no se tradujeron en cambios sustantivos en la gobernanza metropolitana. A pesar de la existencia de un auge en la reflexión sobre este fenómeno en las últimas décadas, estas transformaciones no han provocado cambios sustanciales en el impulso de la gobernanza metropolitana, que sigue anclada en la coordinación informal entre departamentos.

Los resultados del análisis revelan que el enfoque metropolitano está presente, aunque de forma general, en los planes departamentales, pero con variaciones significativas en cada departamento. Estas diferencias están relacionadas tanto con las características de sus territorios como con su grado de vinculación y proyección dentro del AMM. Sin embargo, la consideración del fenómeno metropolitano en los planes sigue siendo limitada. Este resultado, contrasta con la visión de los equipos técnicos, en donde se reconoce la necesidad de abordar determinados temas desde una perspectiva integral y metropolitana. La sostenibilidad ambiental concentra el mayor consenso respecto a esta necesidad, aunque su implementación se ve limitada por debilidad de competencias y falta de espacios de articulación. Por otra parte, la movilidad emerge como el principal problema metropolitano, pero la fragmentación institucional restringe respuestas integrales. En contraste, las dimensiones social y económica incorporan en menor medida la perspectiva metropolitana, reproduciendo lógicas departamentales que dificultan el abordaje de las desigualdades socioterritoriales, sobre todo en San José y Canelones.

En conjunto, los resultados evidencian un desfase entre el reconocimiento del fenómeno metropolitano y su traducción en políticas efectivas. Se evidencian, así, limitaciones en la capacidad de articulación política, reconocidas por los responsables y reflejadas en la debilidad de los instrumentos de planificación estratégica para promover políticas y acciones con enfoque metropolitano.

De este modo, los hallazgos sugieren que, aunque los planes departamentales contienen referencias al enfoque metropolitano, estas no han dado lugar a un cambio sustancial en la gobernanza del AMM. La falta de entes formalizados de coordinación metropolitana y la debilidad en la cooperación interdepartamental dificultan la implementación de políticas públicas integradas y eficaces. Esta consideración fue destacada por los entrevistados al referirse a las formas institucionales más adecuadas para una gestión integral, en particular, la importancia de la cooperación interdepartamental y con el Estado nacional. En cuanto a las formas posibles de innovar en nuevos instrumentos, lo que se percibe como de mayor viabilidad es el avance hacia la creación de agencias metropolitanas de carácter sectorial.

A partir de estos hallazgos, se confirma la vigencia de la hipótesis planteada por Magri (2011), según la cual la existencia de un marco normativo y jurídico resulta insuficiente para impulsar instrumentos efectivos de planificación metropolitana. Se evidencia, además, la ausencia de incentivos desde el Estado central que promuevan la cooperación interdepartamental, como el acceso preferente a recursos o la articulación con políticas regionales, lo que subraya la necesidad de una estructura institucional metropolitana.

Vale aclarar que el análisis, basado en la revisión de planes y en entrevistas a responsables departamentales, presenta algunas limitaciones vinculadas a los instrumentos metodológicos empleados y al recorte del objeto de estudio. En particular, los resultados deben interpretarse con cautela al considerar su proyección a otros contextos latinoamericanos, dado el carácter específico del caso analizado. Asimismo, el estudio tiene un alcance acotado respecto de otros actores e iniciativas que inciden en la gobernanza del AMM. De igual forma, los hallazgos permiten identificar áreas de interés para futuras investigaciones, especialmente en torno a los efectos de la escasa articulación en ámbitos como el desarrollo económico y la calidad de vida urbana, así como en problemáticas comunes de movilidad y vivienda.

La presente entrevista forma parte de una investigación académica sobre el componente metropolitano en los planes y documentos estratégicos de los departamentos del área metropolitana de Montevideo. Su objetivo principal es actualizar el estado de situación de los instrumentos públicos con incidencia metropolitana, relevar el grado de incorporación del enfoque metropolitano en la planificación departamental e indagar en el potencial de los instrumentos estratégicos de política pública para enfrentar los desafíos de la gobernanza metropolitana.