Los países de América Latina se enfrentan a numerosos problemas sociales que con frecuencia hacen que se señale al Estado como el principal culpable, ya sea por una supuesta omnipresencia ya sea por su ausencia. Mientras que en el debate cotidiano se ha extendido esta contradicción acerca de si el gran problema para el desarrollo económico y social es el exceso de Estado o su falta, en el ámbito académico este problema parece resuelto desde hace décadas. A partir de las contribuciones del neoinstitucionalismo (Peters, 1999), y de la paulatina superación de las explicaciones pluralistas o individualistas (O’Donnell, 1993; Skocpol, 1985), se ha consolidado la visión de que el Estado, más que un obstáculo, es una variable decisiva en las transformaciones estructurales.

Esta perspectiva, sin embargo, no defiende que cualquier Estado pueda fomentar el desarrollo, sino que su foco está en la calidad de las instituciones y de las intervenciones estatales. Por consiguiente, una de las preocupaciones de las denominadas como las teorías centradas en el Estado es la comprensión de la existencia de "capacidades estatales", es decir, aquello que permite a sus instituciones "actuar con eficacia y eficiencia, repetir la actuación a lo largo del tiempo, y gestionar la crisis y el cambio a medida que se van presentando" (PNUD, 2010). A partir de este punto de vista, analizando el papel de los distintos tipos de Estados, existirían aquellos capaces de resolver los problemas públicos que le son planteados aquellos incapaces de resolverlos, y aquellos que además de no resolverlos crearían ellos mismos nuevos problemas (Kohli, 2004).

Considerando la existencia de diferentes tipos de Estados y de grados distintos de su desempeño, uno de los abordajes más característicos de la literatura sobre capacidades estatales son los análisis comparativos entre países (Brieba, 2014; Evans & Rauch, 1999; Geddes, 1994; Mazzuca, 2021). Sin embargo, una cuestión que debería ser planteada es si también a nivel intraestatal pueden existir diferencias en el grado de desempeño de un Estado a lo largo de su territorio. Esta cuestión se torna mucho más relevante en realidades federales en las que la provisión de determinados bienes públicos depende de estructuras político-administrativas subnacionales (Garritzmann et al., 2021; Vampa, 2024).

Por tanto, se estima la necesidad de comprender mejor cómo las distintas capacidades estatales se desarrollan internamente en países federales, como es el caso de Brasil, donde además del gobierno central, los distintos gobiernos subnacionales desempeñan un papel esencial (Grin & Abrucio, 2018). Funciones propias de la organización estatal como la provisión de salud, educación, seguridad, recaudación fiscal o la articulación de determinadas políticas de desarrollo económico regional descansan, de forma exclusiva, compartida o coordinada, en las competencias atribuidas a cada uno de los estados de la federación, y pueden ser observadas variaciones significativas en la calidad del gobierno de cada una de estas unidades federativas.

Teniendo esto en cuenta, el principal objetivo de este artículo es operacionalizar el concepto de capacidades estatales para desarrollar un análisis comparado de los veintiséis estados brasileños y del Distrito Federal. Para eso, será construido un índice bidimensional, en el que serán agregados cada uno de los múltiples indicadores que componen el concepto de capacidades estatales. Una vez desarrollado el índice se aplicarán técnicas de análisis multivariante como el análisis de conglomerados para establecer una clasificación de los distintos estados brasileños en función de su capacidad estatal.

Además de esta introducción y las conclusiones, este artículo está dividido en tres apartados. En el primero de ellos, de índole teórica, se defenderá la elección de un enfoque multidimensional para operacionalizar las capacidades estatales, en la línea de los estudios que van más allá del análisis de una única dimensión (Cingolani, 2013; Geddes, 1994; Gomide et al., 2014; Hendrix, 2010; Kocher, 2010). En el segundo apartado, de naturaleza metodológica, serán presentadas las dos dimensiones para medir las capacidades estatales de los estados brasileños –el poder infraestructural y la capacidad burocrática– junto con sus subdimensiones e indicadores. Esta operacionalización está basada en Brieba (2014, 2018) y fue originalmente desarrollada para realizar comparaciones entre países de América Latina. El principal desafío, por consiguiente, es adaptar una metodología para realizar comparaciones entre países para un análisis dentro de un país federal. Por último, en el tercer apartado son presentados y discutidos los principales resultados.

El concepto de capacidades estatales ha sido desarrollado por tres perspectivas teóricas que pretendían volver a considerar al Estado como una variable decisiva en el estudio de la política, y no simplemente como una arena sometida a los intereses de distintos actores o clases dominantes. La primera de ellas, denominada como neomarxista y desarrollada por Nicos Poulantzas (1978), hizo renacer este interés por la denominada "autonomía relativa del Estado", analizando relaciones entre la clase dominante, sus diferentes fracciones, y el resto de clases, según las cuales los modernos Estados pueden conseguir actuar estableciendo sus propios objetivos. La segunda es la denominada perspectiva relacional, planteada entre otros por Migdal (1988) y Mann (2008) a través de la noción de que el desarrollo del Estado, más allá de lo que podríamos concebir como su aparato, resulta de la interacción entre este último y la sociedad, tejiendo redes con los distintos actores y grupos de interés (Cingolani, 2013, p. 6).

En tercer lugar, la denominada como teoría centrada en el Estado –State centered theory– afirma que políticos y burócratas pueden potencialmente establecer objetivos y, por tanto, políticas autónomamente, sin que estas sean consecuencia de presiones o demandas provenientes de poderes fácticos. Este abordaje está anclado en la perspectiva weberiana de que el desarrollo del Estado moderno se produce a través de un proceso histórico de concentración de poder, eliminando o neutralizando a fuerzas paralelas que rivalizan con su autoridad en el territorio bajo su jurisdicción, así como creando una Hacienda que extraiga recursos de su población y una administración pública centralizada que actúe bajo criterios legales (Tilly, 2015). En este sentido, establece que existen distintos grados en el desarrollo de tal autoridad estatal, siendo que tan sólo en sus niveles más altos de autonomía –pleno ejercicio de la coerción sobre todo el territorio y burocracia racional-legal– es plenamente capaz de moldear la sociedad y dirigir sus aspectos clave (Przeworski, 1970; Evans, 1997).

Las tres teorías difieren a la hora de destacar los medios a través de los cuales el Estado desempeña sus funciones, las cuales, de acuerdo a la clasificación del Banco Mundial (1997), serían mínimas, intermedias e intervencionistas. Según Fukuyama (2015), la capacidad estatal es la habilidad para desempeñar dichas funciones de forma eficaz, que, de acuerdo a las perspectivas neomarxista y relacional, se ejerce al establecerse conexiones de abajo a arriba con los grupos sociales, influyendo y también siendo influido por ellos. La perspectiva estadocéntrica, en cambio, es institucionalista y sostiene que la capacidad para que el Estado ejerza sus funciones se desarrolla a través de su poder soberano mediante la consolidación de un aparato basado en recursos humanos, económicos, legales y técnicos, lo cual le permite implementar sus objetivos políticos.

Esta diferencia entre funciones, capacidades y medios permite establecer una clasificación de la literatura más relevante relacionada con las capacidades estatales. Comenzando por las funciones básicas, uno de los enfoques más relevantes es el estudio de los denominados Estados débiles. Estos serían aquellos cuyas capacidades a la hora de garantizar el monopolio de la coerción apenas se han desarrollado, lo que les hace propensos a generar crisis causadas por terrorismo, crimen organizado, grupos paraestatales, guerras civiles o movimientos de refugiados o inmigrantes ilegales, entre otros (Hameiri, 2007; Hendrix, 2010; Kocher, 2010). Esta carencia, estudiada para en el caso latinoamericano a través de una perspectiva estadocéntrica, se debería, según Centeno (2002) a la falta de amenazas militares externas que estimulen entre las élites políticas la creación de maquinarias estatales fuertes. Por otro lado, desde una perspectiva relacional, según Migdal (1988), en los Estados débiles del Tercer Mundo la sociedad compite con estos por el control y la autoridad, generando falta de legitimidad de las instituciones, lo que impide que este ejerza de forma efectiva su autoridad.

En cuanto a las funciones intermedias, tales como la provisión de bienes y servicios característicos del Estado del Bienestar, diversos estudios analizan, por ejemplo, la relación entre capacidad estatal y la mejora en indicadores de salud o equidad (Vaccaro & Panaro, 2025). Estos estudios consideran, en general, la capacidad estatal como proceso de construcción institucional de burocracias profesionales y autónomas, desde una perspectiva estadocéntrica (Cingolani et al., 2015), aunque también existen ejemplos del análisis de la penetración social del Estado, desde una perspectiva más relacional (Brieba, 2018).

Además, las capacidades estatales en sus funciones más intervencionistas han sido analizadas destacando la relevancia del papel del denominado Estado desarrollista en la industrialización (Woo-Cumings, 1999), y más recientemente también se ha llamado la atención sobre la capacidad del Estado para fomentar la innovación tecnológica (Mazzucato, 2015). Estos estudios podrían encuadrarse dentro de la perspectiva estadocéntrica, dado que establecen una correlación positiva entre la creación de organismos con burocracias autónomas y profesionales y el éxito en la transformación productiva (Evans & Rauch, 1999). No obstante, la importancia concedida a los denominados Sistemas Nacionales de Innovación (Jaguaribe, 2016), es decir, conjuntos de interacciones público-privadas como pieza clave del desarrollo económico, ha estimulado también la perspectiva relacional del denominado Estado desarrollista en red (Keller et al., 2022)

Estos estudios permiten observar que el grado de capacidad estatal se manifiesta en una escala continua, bien a través del enraizamiento social del Estado o bien a través de la acumulación centralizada de autoridad, y vinculado a una función específica. No obstante, esta literatura sobre capacidades estatales no pretende analizar la habilidad de las instituciones públicas para desarrollar políticas concretas, sino que el concepto es más amplio y pretende clasificar y comparar Estados como unidades de análisis. En otras palabras, la capacidad estatal se puede observar a través de la habilidad del Estado para desarrollar una determinada función o política, pero se refiere al funcionamiento integral del Estado, en todas las dimensiones de su actividad, cualesquiera que sean los medios empleados para ejercer efectivamente su autoridad. De hecho, la mayoría de los trabajos hasta aquí citados consideran que la capacidad estatal es un concepto multidimensional, por lo que lo habitual es proceder a su operacionalización, utilizando algunas de las dimensiones descritas a continuación.

Según Cárdenas (2010), cuatro han sido las dimensiones a la hora de definir operacionalmente las capacidades estatales: la militar, la burocrática y administrativa, la fiscal y la calidad y coherencia de las instituciones políticas. Cingolani (2013), por su parte, reseña que serían siete las principales dimensiones de las capacidades estatales: coercitivas/militares, fiscales, administrativas o de implementación, transformativas o industrializantes, relacionales o de cobertura territorial, legales y políticas. Hendrix (2010), por su parte, señala la militar, la administrativa y burocrática, el ejercicio del imperio de la ley, la extractiva, y la calidad y coherencia de sus instituciones, como las dimensiones más analizadas.

Si estas operacionalizaciones cuentan con la ventaja de reflejar la naturaleza multidimensional del fenómeno, sin embargo, presentan el inconveniente de estar poco sistematizadas. Para establecer una definición operacional más parsimoniosa es conveniente reducir el número de dimensiones y establecer dentro de ellas subdimensiones e indicadores. Se emplea para ello la definición presentada por Brieba (2018), que establece que las capacidades estatales son una combinación de capacidad burocrática –imparcialidad, meritocracia y autonomía– y de poder infraestructual, redes logísticas para implementar políticas y hacer cumplir la ley efectivamente, a lo largo de territorios y grupos sociales. Es decir, la capacidad estatal dependería por una parte de la calidad de las burocracias y de las estructuras estatales –perspectiva estadocéntrica– y, por otra parte, de la naturaleza de las relaciones entre Estado y sociedad –perspectiva relacional–.

Cabe destacar, no obstante, que, aunque las capacidades estatales se refieren a la calidad institucional del Estado de forma integral, estas no tienen por qué ser uniformes a lo largo del territorio. Como señala O’Donnell (1993), no existe homogeneidad en el alcance territorial del Estado, y las órdenes emitidas por los organismos estatales no tienen la misma eficacia en todo el país. Un mecanismo para aumentar la intensidad de la presencia del Estado es la creación de estructuras de gobierno descentralizadas, integradas en un Estado federal (Elazar, 1987), aunque no necesariamente estos gobiernos subnacionales tienen por qué favorecer la correcta provisión de bienes y servicios por parte del Estado. Según Ziblatt (2008), tomando como ejemplo Alemania durante la República de Weimar, un Estado central podría no tener sus capacidades desarrolladas, pero esta carencia puede ser compensada por unidades de gobierno subnacionales con un mejor grado de desempeño a la hora de ofrecer bienes públicos, siempre que exista una coordinación federativa eficaz. También puede ocurrir que, de forma inversa, procesos de integración nacional promovidos por la acción de un Estado centralizador fueran frenados por los obstáculos de los gobiernos estaduales intentando defender prácticas políticas arraigadas (Abrúcio, 1998; Mazzuca, 2021; Weir, 2005).

En el caso de Brasil, lo que puede ser observado es cómo en medio del largo e inacabado proceso de transición hacia un federalismo cooperativo, los gobiernos estaduales han tenido una serie de dificultades para desarrollar algunas de las funciones bajo sus competencias (Arretche, 2009). Considerando aisladamente las competencias exclusivas de la União, por lo menos en términos comparados con la realidad latinoamericana y de los países emergentes, encontramos que la construcción de sus capacidades estatales ha sido relativamente satisfactoria. Históricamente, el llamado Estado desarrollista brasileño ha desempeñado un importante papel en las transformaciones estructurales en la economía brasileña (Schneider, 2014), la burocracia federal es la más avanzada de América Latina (Cortázar Velarde et al., 2014), tiene la mayor capacidad de recaudación fiscal de la región, por encima de la media de los países de la OCDE (OECD et al., 2022), y el refuerzo de las instituciones de control ha consolidado la política macroeconómica y fiscal con un elevado grado de confiabilidad y previsibilidad (Alston et al., 2016). En contraposición, fallas en aspectos como el monopolio de la violencia legítima, en la extensión de servicios públicos que garanticen un Estado de bienestar de calidad, en la capacidad de extraer tributos de forma equitativa, en la existencia de una administración pública cualificada y de reclutamiento meritocrático, o en el correcto desempeño de las instituciones de accountability horizontal son realidades más acentuadas en aquellos ámbitos que son competencia, exclusiva o compartida, de las entidades subnacionales brasileñas (Palotti, 2023). Así pues, en los siguientes apartados se analizará la desigual distribución a lo largo del territorio nacional brasileño de tales realidades identificadas con las capacidades estatales de los gobiernos estaduales.

En el apartado anterior se defendió, por una parte, que las capacidades estatales son un concepto multidimensional y, por otra parte, que pueden variar a niveles inferiores al Estado-nación. De acuerdo con Snyder (2001) una de las principales ventajas de la aplicación de estrategias comparativas subnacionales es analizar de forma más precisa los efectos de transformaciones políticas que ocurren de forma irregular a lo largo de un territorio. Por consiguiente, el objetivo de las dos próximas subsecciones es adaptar esta operacionalización, ideada originariamente para estudios comparados entre países, al análisis de las capacidades de los estados brasileños, considerando cuáles son los bienes y servicios públicos cuya implementación depende de sus competencias propias. Cada una de las dos dimensiones presentadas para medir las capacidades estatales, capacidad burocrática y poder infraestructural (Brieba, 2014), consta por su parte de una serie de subdimensiones e indicadores, que serán presentados a continuación.

Una vez realizada la operacionalización del concepto de capacidades estatales, en el tercer y último de los apartados serán presentados los principales resultados. Para poder agregar todos los indicadores en un índice, primeramente, se precisa transformar cada una de ellos en una escala padronizada que irá del 0, límite mínimo, o menor valor real de la distribución, y el 1, límite máximo, o mayor valor real de la distribución. Este es el denominado método min-max que se utiliza, por ejemplo, en la síntesis de indicadores internacionalmente reconocidos como el Índice de Desarrollo Humano. Sin embargo, dada la existencia de valores atípicos, y con la intención de que estos no tengan un efecto desproporcionado en los resultados, se sustituirá el menor valor real por el segundo menor valor real, y el mayor real por el segundo mayor valor real, a la hora de delimitar el rango de la escala. En cualquier caso, tanto el mayor valor real como el menor valor real seguirán conservando el valor de 1 y 0 respectivamente.

Una vez padronizados cada uno de los indicadores en una misma escala de 0 a 1, el siguiente paso es agregar todos ellos en una medida sinóptica para calcular el índice de la capacidad estatal de cada uno de los estados brasileños. Para ello, cada una de las dimensiones (capacidad burocrática y poder infraestructural) tendrán un peso igual de 1. La dimensión capacidad burocrática se calculará dando a cada una de las cuatro subdimensiones (tamaño de la burocracia, meritocracia, autonomía y capacitación) un peso igual de 0,25. La dimensión poder infraestructural se calculará dando a cada una de las tres subdimensiones (monopolio de la coerción, capacidad extractiva y penetración social) un peso igual de 0,33. Para calcular cada subdimensión cada uno de los indicadores que la componen tendrá también un peso igual.

Asimismo, en las figuras que siguen se recogen en gráficos de barras la clasificación final, tanto para cada una de las dos dimensiones (capacidad burocrática –Figura 1– y poder infraestructural –Figura 2–) como la clasificación agregada de la capacidad estatal de los estados brasileños, que aparecen agrupados de mayor a menor –Figura 3–.

A continuación, y para analizar estos agrupamientos, detectando la existencia de posibles tipologías de gobiernos subnacionales según su capacidad estatal, se utilizará el análisis de clúster jerárquico (agrupamiento por enlazamiento completo) a través de la representación en dos dendogramas. En el primero de ellos se agrupan los estados brasileños en función de las variables que definen la capacidad burocrática, mientras que en el segundo de ellos se agrupan estos en función de aquellas variables que recogen el poder infraestructural.

A continuación, y para analizar estos agrupamientos, detectando la existencia de posibles tipologías de gobiernos subnacionales según su capacidad estatal, se utilizará el análisis de clúster jerárquico (agrupamiento por enlazamiento completo) a través de la representación en dos dendogramas. En el primero de ellos se agrupan los estados brasileños en función de las variables que definen la capacidad burocrática, mientras que en el segundo de ellos se agrupan estos en función de aquellas variables que recogen el poder infraestructural.

Asimismo, al analizar el agrupamiento conformado por los estados en función de su poder infraestructural es posible observar un primer conjunto formado por Amapá, Distrito Federal, Roraima, Tocantins, Acre y Rondônia, además de un segundo conjunto formado por el resto. Las diferencias estadísticamente significativas detectadas por los test de Wilcoxon se dieron en las variables "muertes violentas" y "proporción de policías/vigilantes", y en el "gasto estadual" por habitante, mientras que en el resto de variables no se aprecian diferencias significativas.

De esta forma, podría establecerse una tipología de gobiernos subnacionales brasileños en función de sus capacidades estatales. Para ello, aunque la consideración conjunta de las dos dimensiones –capacidad burocrática y poder infraestructural– fue relevante para construir la medida única y la clasificación de los distintos estados, las diferencias entre conjuntos de estados se explorarán mejor analizando las dos dimensiones de forma separada. Así, en un primer conjunto encontraríamos exclusivamente al Distrito Federal, que forma parte tanto del primer grupo de capacidad burocrática como del primer grupo de poder infraestructural. Se trata de un gobierno subnacional que destaca por la elevada autonomía de su burocracia y por la capacitación de sus servidores públicos, además de disfrutar de un elevado nivel por habitante tanto de gasto público como de recursos humanos dedicados a la seguridad pública. Asimismo, cabe mencionar que el Distrito Federal es, con una puntuación de 1,4 sobre 2 (ver Figura 3) el gobierno subnacional con mayor capacidad estatal de Brasil. En un segundo conjunto encontraríamos a un conjunto formado por Acre, Amapá, Rondônia, Roraima y Tocantins, caracterizado también por pertenecer al grupo de estados con elevados niveles de gasto público por habitante y de recursos humanos dedicados a la seguridad pública, aunque sin pertenecer a los estados que destacan por su capacidad burocrática. En cualquier caso, se trata en general de gobiernos subnacionales con niveles altos de capacidad estatal, entre 1,5 y 1, con la única excepción de Tocantins, que cuenta con un nivel bajo. Por su parte, en un tercer conjunto encontraríamos a Goiás, Río de Janeiro, Rio Grande do Norte, Paraná, Santa Catarina y São Paulo, que, a diferencia del anterior, destaca por la autonomía y capacitación de su burocracia, pero sin destacar en la dimensión del poder infraestructural. De estos estados, tan sólo Paraná y São Paulo tienen capacidades estatales altas, mientras que el resto tienen niveles bajos por debajo del 1 sobre 2. Por último, cabe mencionar un cuarto grupo en el que se encuentran el resto de estados, caracterizado por una mayor variabilidad y diversidad, y en el que se encuentran estados con capacidades estatales altas (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais y Pernambuco) y con capacidades estatales bajas (Alagoas, Amazonas, Bahía, Ceará, Espírito Santo, Maranhão, Pará, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Sul y Sergipe).

En este trabajo fue defendido el argumento de que la capacidad estatal es un concepto de naturaleza multidimensional, debido a la diversidad de funciones que realiza el Estado moderno. Por otro lado, se defendió que esta se extiende de forma irregular a lo largo del territorio, fenómeno que en los países federales como Brasil merece ser analizado de acuerdo a las capacidades de los distintos gobiernos subnacionales.

A través de esta conceptualización, su operacionalización y posterior análisis empírico, se puede concluir que los estados brasileños muestran la necesidad de realizar mejoras en su capacidad estatal, habida cuenta de que la mayoría, 15 de un total de 27, presentan niveles bajos, por debajo del 1 en una escala total que va del 0 al 2. La capacidad burocrática es la dimensión donde los estados brasileños muestran un peor desempeño, con apenas 8 de los 27 puntuando por encima del 0,5 en una escala que va del 0 al 1. Por su parte, el poder infraestructural, presenta un panorama un poco más halagüeño, aunque sólo 13 de los 27 gobiernos subnacionales puntúan por encima del 0,5 sobre 1 en esta dimensión.

En cuanto a los gobiernos subnacionales con mayor capacidad estatal cabe destacar en primer lugar al Distrito Federal, seguido de Acre, Amapá y Mato Grosso. Los tres primeros comparten un conjunto de características, como formar parte del conglomerado de estados que, dentro de la dimensión del poder infraestructural, destacan por un alto grado de gasto público por habitante y de policías por cada 1000 habitantes, indicadores ambos de una mayor penetración social y territorial del poder estatal. Se trata de estados pequeños –el Distrito Federal apenas circunscrito al territorio urbano de la capital Brasilia, y con mayor homogeneidad social, económica y territorial. Por su parte, los gobiernos subnacionales con menor nivel de capacidades estatales son Paraíba, Sergipe, Alagoas y Bahía, todos situados en la región Nordeste del país, la que menos desarrollo económico y social tiene. Por lo tanto, se abre la posibilidad para que futuras investigaciones aborden la importancia de variables geográficas, demográficas y económicas en la configuración no sólo de distintos grados como de distintos tipos de capacidades estatales subnacionales. Además de este tipo de factores explicativos, otros de tipo histórico-estructural, podrían ser los causantes de las diferencias en la construcción de las capacidades estatales de cada uno de los estados brasileños.

En cualquier caso, el objetivo de este artículo era descriptivo, y su principal resultado ha sido la elaboración de un total de cuatro tipologías diferentes de gobiernos subnacionales en función de su capacidad estatal. Puede concluirse que, aunque existen avances significativos por lo que respecta a la conceptualización y medición de la capacidad estatal, todavía son necesarios más estudios respecto de los factores que causan divergencias en cuanto a sus niveles, ya sea en las comparaciones internacionales como también entre gobiernos subnacionales.