En Europa la apuesta por una ciudadanía intercultural –tanto en política como en educación– ha quedado relegada en los últimos años, en correspondencia con unas políticas de fronteras que rozan el racismo y un revival de los discursos nacionalistas y etnocéntricos, con el ascenso de fuerzas de extrema derecha que niegan la diversidad (Bidaguren, 2020; Wieviorka, 2014). En América Latina se trata de un término que ha ganado fuerza en las últimas décadas, con el movimiento indígena como actor social que ha condicionado el significado de lo «intercultural» como propuesta de transformación del Estado, presente en las políticas públicas y en las reformas educativas, como en Ecuador y Bolivia, cuyas constituciones establecen sistemas educativos y sanitarios interculturales regidos por los principios de equidad, solidaridad o calidad; un eje importante tanto en la esfera nacional-institucional como en el ámbito inter/transnacional (Walsh, 2010).

Aunque se trata de un tema infrarrepresentado en la literatura académica en inglés –también etnocéntrica–, la producción sobre lo «intercultural» en América Latina, como elemento diferenciador del multiculturalismo o el interculturalismo, tiene una larga tradición. La «interculturalidad» (textual) en el contexto latinoamericano se refiere a un proceso sociocultural y político que implica convivencia y justicia social (Solano-Campos, 2013), aunque este proceso no se haya producido por igual en todos los países del continente. Hablamos, también, de una cuestión que es dotada de significado –a diferencia del multiculturalismo o el interculturalismo europeos– por los actores que la promueven, es decir, del movimiento indígena, que empieza a ser un actor político destacado a partir de los años 1970, después de siglos de racismo y exclusión de los mecanismos públicos de toma de decisiones.

Una de las primeras muestras de lo intercultural en la política pública fue la implantación de la educación intercultural bilingüe (EIB) en diversos países. De hecho, la EIB pasó de ser un instrumento de asimilación desde mediados del siglo XX a una herramienta de reconocimiento de los sujetos indígenas y de respuesta a sus necesidades y expectativas a partir de los 90 (López y Sichra, 2008). Del reconocimiento de la diversidad lingüística se ha pasado al terreno del reconocimiento también de sus cosmovisiones y tradiciones, por ejemplo, en materia de salud o de justicia comunitaria.

Lo intercultural, como recuerda Catherine Walsh, puede ser manejado en un sentido ambivalente: por una parte, como resultado de las luchas indígenas por sus derechos y la transformación social; por otra, como un producto útil para la globalización capitalista (Walsh, 2010). Por eso el concepto de interculturalidad crítica es utilizado para distinguir la interculturalidad comprometida con el cambio con otros significados que pueden incluso situarse en las antípodas. En este sentido, parte de la literatura producida en los últimos años sobre el tema en América Latina se situaría bajo el paradigma de la interculturalidad crítica, con profusos análisis sobre el «mal uso» de lo intercultural, p. ej., en los propios programas de EIB, que en demasiadas ocasiones han sido utilizados como elementos de uniformización cultural bajo el prisma del Estado (Castro-Ricalde, 2013; Dietz, 2017; López, 2021).

Del mismo modo que lo intercultural en el contexto latinoamericano está condicionado por su pasado colonial y su presente postcolonial, las reflexiones académicas, especialmente bajo el influjo del grupo intelectual denominado «Colonialidad y Modernidad», promovido por autores como Walter Mignolo, Enrique Dussell, Aníbal Quijano o la misma Catherine Walsh, ha tenido una importante influencia en toda una generación, especialmente a raíz de las protestas contra los 500 años de la colonización de Abya Yala. Estos autores enfatizan la cuestión de la colonización epistemológica, y sitúan la construcción del Estado moderno en América Latina como una cuestión colonial, como parte de un proceso de reestructuración del poder bajo un patrón eurocéntrico que conlleva un reduccionismo de la realidad y, por tanto, una invalidez de sus políticas (Quijano, 1992). Una cuestión que ha sido sometida a revisión en las últimas décadas y que también ha ocupado buena parte de la bibliografía analizada en este artículo.

La influencia del grupo «Colonialidad y Modernidad» conlleva la importancia del análisis transdisciplinar, extendiendo la idea de lo intercultural al diálogo de saberes, no sólo a una cuestión entre distintas disciplinas científicas, sino entre formas de conocimiento ancestral y tradicional y el conocimiento científico (Pachón Soto, 2008), algo que también impregna los textos aquí referenciados. Las políticas interculturales, por tanto, son abordadas desde diferentes disciplinas, más allá de las metodologías propias de la ciencia política, a través de herramientas antropológicas como las etnografías, que reconocen la importancia de la cultura en la investigación social y adquieren un peso específico en la bibliografía estudiada. La etnografía de los proyectos educativos encaja, según Rockwell, en los estudios de las políticas públicas interculturales y desde este enfoque se analiza la estructura de las políticas educativas en relación a «lo que se hace sobre lo que se dice» (Rockwell, 2009, p. 151). Otro autor de referencia sobre esta cuestión es Gunther Dietz, que nos habla de la interculturalidad y sus polisemias, y sitúa tres paradigmas posibles de análisis de lo intercultural: desigualdad, diferencia y diversidad, que añaden capas de significado en función de los usos que se da a lo intercultural en diferentes contextos (Achilli, 2008; Dietz, 2017).

Finalmente, hablar de políticas públicas desde una perspectiva intercultural –en América Latina y en cualquier contexto– implica hablar sobre todo de praxis (Zapata-Barrero y Pinyol-Giménez, 2013), intentando distinguir teoría y práctica de la interculturalidad, identificando qué sentido se da al término en cada situación y bajo qué política, con qué intereses. Las políticas se conciben como una oportunidad para reflexionar en transformaciones de la sociedad, en los patrones socioeconómicos y en las emergentes racionalidades de gobierno; y su análisis sirve para indagar en las interacciones entre actores, instituciones y contextos dentro de una determinada comunidad donde surgen demandas de cambio (Shore, 2010). Todo proceso de formulación de políticas públicas lleva implícito un juego de poder que, por una parte, hay que identificar y, por otra, desde lo intercultural, crear otras condiciones de poder, saber, estar y vivir (Ballesteros y Abril, 2018). Por todos estos motivos, a través de este estudio de revisión sistemática, pretendemos disponer de una visión general sobre el estado de la investigación sobre los debates y la implementación de lo intercultural en las políticas en América Latina en la última década, identificar sus principales tendencias, contradicciones y retos.

La revisión que planteamos guarda relación con las indicaciones que desarrollan los más recientes trabajos realizados por Freire y Ley Leiva (2020) y Quirós et al. (2022). En este sentido, se pretende que este trabajo goce de un sólido rigor científico bajo las premisas que cualquier estudio empírico supone (Sánchez-Meca, 2010). Al respecto presentamos una revisión sistemática que sigue las cuestiones presentes en la guía PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic reviews and Meta-Analyses) puesto que es una herramienta esencial para otorgar la mayor transparencia posible al estudio.

El medio de búsqueda se realizó en las bases de datos más importantes y apropiadas en la disciplina que nos ocupa como ERIC, Scopus, Dialnet o Google Scholar. La estrategia de búsqueda consistió en buscar artículos cuyo título contiene «intercultural» OR «interculturalidad» OR «interculturalismo». En esta primera búsqueda se incluyeron las palabras «política(s) pública(s)» como términos presentes, bien en el título, bien en el texto. Se usaron criterios generales puesto que no se discriminaron preferencias por tipo de trabajo, idioma o fecha. A pesar del carácter tan amplio, el resultado fue de 216 trabajos. Aunque a priori pareciera una cantidad inferior a las que son habituales en el inicio de cualquier revisión sistemática, se enfatiza que el análisis de políticas interculturales es más reciente y de menor volumen que la literatura científica centrada en educación intercultural. Es este carácter de actualidad lo que nos llevó a centrarnos exclusivamente en la búsqueda de artículos, puesto que la mayoría de los trabajos están disponibles online y se enmarcan en América Latina, contexto que nos interesa en esta revisión.

Como criterios de segunda búsqueda se tuvieron en cuenta el concepto de «interculturalidad» en el que se basan las publicaciones sobre políticas públicas latinoamericanas y el análisis de la implementación de la perspectiva intercultural a través de las políticas públicas. Al respecto realizamos la nueva búsqueda sin cambiar los términos ya antes empleados tanto para el título como en el contenido. En esta ocasión optamos por cuatro criterios de inclusión: 1) artículos publicados entre 2012 y 2022; 2) textos en español, inglés y portugués; 3) textos revisados por pares; 4) contenido disponible en línea. El resultado de la búsqueda ofreció 109 trabajos.

Descartadas las citas duplicadas y los textos que solamente conferían reseñas de artículos no disponibles en su totalidad, se procedió a la lectura de los trabajos para una última selección en función de la pertinencia de los estudios según el objetivo. Finalmente, quedaron incluidos en la revisión sistemática 45 registros. Para su proceso de análisis, se elaboró una base de datos según 10 parámetros: autor, título, fecha de publicación, revista, país, idioma, tipo de artículo, contexto geográfico, metodología, observaciones y comentarios finales. En las dos tablas que se exponen a continuación, se incluyen el proceso de identificación de artículos o diagrama de flujo, así como los artículos seleccionados según el área geográfica que se estudia en cada uno de ellos y la metodología aplicada.

Asimismo, es relevante como variable de identificación reflejar los resultados según el idioma y el año de publicación, tal y como se presenta en el gráfico que se muestra a continuación:

Otro de los puntos significativos en esta clasificación se refiere a las subcategorías que subyacen de las dos categorías principales que son objeto de estudio: el concepto de interculturalidad y las políticas interculturales de la agenda pública latinoamericana. Estas subcategorías deben ser exteriorizadas tras la lectura analítica de los trabajos seleccionados, tal y como indica Monge (citado en Izquierdo, Laforgue y Abril, 2022). Más abajo se incluye la TABLA 3 con las subcategorías relacionadas con cada una de las dos categorías principales. Cada subcategoría aparece como palabra clave, o en el título y/o desarrollo de apartados específicos en los artículos científicos revisados, o bien son ideas principales incluidas en la definición de las categorías, de tal modo que en un mismo artículo aparecen varias de las subcategorías seleccionadas:

La clasificación realizada obedece al objetivo propuesto y a la muestra de las características de los estudios y, así, se evita el riesgo de sesgo que afectaría a la calidad de las evidencias presentadas. La primera categoría, interculturalidad, se compone de nueve subcategorías: concepto de interculturalidad hace referencia a definiciones del significado de «lo intercultural»; multiculturalidad como enfoque que antecede o se distingue del intercultural; identidad para destacar el reconocimiento y la valorización cultural de minorías sociales discriminadas; diálogo de saberes valora la diversidad de conocimientos, en igualdad de condiciones; el antirracismo como desafío desde el enfoque intercultural para deshacer los privilegios que estimulan la desigualdad; pedagogía crítica forma parte del concepto de interculturalidad crítica en contraposición a su carácter funcional; ciudadanía hace referencia a las competencias, estrategias y mecanismos para ejercer liderazgo ciudadano; globalización se redefine desde lo intercultural frente a lo que supone la globalización cultural, con resultados asimétricos; por último, cultura de paz se incluye como forma de incentivar interacciones pacíficas entre grupos sociales.

Políticas públicas, como segunda categoría, viene determinada en torno a diez subcategorías que, en la agenda pública latinoamericana, se promueven desde perspectivas interculturales en procesos muy diferentes; la mayoría de los artículos exponen casos de políticas públicas desde un punto de vista analítico o como propuesta. Tal y como se aprecia en la >TABLA 3, colonialidad y decolonialidad son conceptos recurrentes como principio de políticas públicas que intentan desprenderse del legado eurocéntrico; indigenismo como influencia de los pueblos indígenas, y sus largos procesos de lucha reconocidos[1]; bilingüismo o plurilingüismo como marco intercultural para políticas lingüísticas de las minorías marginadas; participación social, como vía para construir proyectos de transformación; diversidad, en clave intercultural, supone ir más allá de la «atención a la diferencia»; organización escolar y Educación Superior están presentes en aquellos artículos que explican el proceso de formación y experiencias de universidades interculturales; democracia implica nuevas relaciones entre sectores de la sociedad para cambiar las estructuras de poder; finalmente, buen vivir, en cualquiera de sus diferentes acepciones, como ideal al que se dirigen los procesos decisionales.

La mayoría de los estudios de interculturalidad y agenda pública en Latinoamérica se publicaron en los años comprendidos de 2016 a 2019, lo que abarca el 40 % de la muestra total. Surge la cuestión, a continuación, sobre la disminución de artículos en el periodo 2020-2022, ya que el 31.1 % de los estudios se ha publicado durante este tramo de tiempo. Como punto de partida, establecemos dos razones sobre tal reducción. La pandemia generada por el COVID-19, la cual produjo un confinamiento muy duro en Latinoamérica, donde dos años lectivos fueron de forma virtual, ha sido la situación que ha imposibilitado la investigación de campo, así como el acceso a recursos para elaborar trabajos sólidos que cumplan con los parámetros de calidad. Esta distinción se consolida al afirmar que el 11.1 % de los estudios corresponden al año 2021 frente al 15.5 % de los años 2020 y 2018, con mayor número de publicaciones. Otra razón de dicha disminución se debería a que el registro de artículos se ha realizado en 2022, lo que no nos permite definir cuál sería el número exacto de artículos que, cumpliendo los criterios de inclusión, hubieran formado parte de esta sistematización al finalizar este último año. En lo que respecta a este año, solamente se incluye el 4.4 % de los estudios, coincidente con lo publicado en 2012, 2013 y 2016. No obstante, es el primero de los tres periodos analizados, 2012-2015, en el que menos artículos se publicaron, suponiendo el 28.8 % del total. Deducimos que la implementación de la perspectiva intercultural a través de las políticas públicas en el contexto latinoamericano ha ido in crescendo pese a las circunstancias tan difíciles que se han vivido en este continente y, obviamente, afectando a la producción científica.

Los artículos analizados proponen el uso de diversos enfoques metodológicos a la hora de abordar «lo intercultural» en las políticas públicas y en diversos ámbitos, como es educación, salud y justicia. Esta variedad permite a los investigadores validar sus resultados con mayor posibilidad e identificar y corregir los sesgos propios de cada método (Freire y Ley Leiva, 2020). En esta revisión sistemática los métodos utilizados son análisis, ensayo o reflexión teórica, estudio de caso, etnografía, evaluación y revisión bibliográfica. De todos ellos, los más empleados son la evaluación de políticas públicas, suponiendo el 31.1 % del total. Seguidamente, el 24.4 % de las investigaciones son llevadas a cabo desde la reflexión teórica. Los análisis de encuestas y en clave jurídica representan el 4.4 %. Las revisiones bibliográficas ocupan el 8.8 % de los trabajos y, por último, tanto las etnografías como los estudios de caso son el 2.2 % y el 11.1 % respectivamente. Esta clasificación se aprecia en la tabla posterior, en la que la frecuencia se visualiza de forma porcentual y cuantitativa al relacionar los enfoques metodológicos y el número de artículos, agrupados según el tema o ámbito de investigación.

Los resultados ofrecen un estado del arte que permite definir el desarrollo de las políticas públicas que, desde una perspectiva intercultural, pretenden llevar a cabo transformaciones fundamentales en la mayoría de las sociedades latinoamericanas. Esta síntesis de la literatura académica contribuye a asentar las bases de una panorámica actual, definir los desafíos presentes, valorar las tensiones entre los actores políticos y, desde un punto de vista metodológico, nos es posible incidir tanto en las limitaciones detectadas en el transcurso de la investigación como en las implicaciones halladas para seguir investigando.

Los artículos clasificados evidencian la implementación de políticas públicas en Latinoamérica como una constante durante los últimos diez años. Bolivia, Ecuador y México son escenarios referentes a los que acudir para llevar a cabo análisis de resultados de políticas públicas. En este sentido, es preciso el debate sobre si las ideas en torno a la definición de lo intercultural nacen desde procesos que guardan gran similitud en los diferentes países, lo que nos compromete a constatar las influencias de unos procesos sobre otros, por ello es indispensable tener una visión actualizada de las sociedades indígenas (Gigante, 2015).

El concepto de interculturalidad diverge cuando se plantea desde el Estado y cuando es propuesto por los movimientos sociales y las comunidades indígenas (Czarny y Briseño Roa, 2022) o, del mismo modo, «como una propuesta necesaria y pertinente para abordar las exigencias globalizantes del siglo XXI» (Véliz Catalán, 2020, p. 51). En México, se plantea la interculturalidad como «enfoque constructivista y sociocultural desde el que se buscó promover la atención a la diversidad cultural y lingüística» (Tirzo y Carranza, 2022, p. 87).

Se ha comprobado cómo el 31.1 % de la literatura académica seleccionada se concentra en la implementación de políticas educativas. Esta diferencia respecto a los artículos dedicados al estudio de políticas públicas en general, 15.5 %; sobre salud intercultural, 2.2 %, o educación intercultural, 13.3 %, se debe al factor del indigenismo, promovido no solo por las comunidades y los movimientos indígenas, sino por los movimientos sociales que, conjuntamente, han influido en las transformaciones de la agenda pública para la inclusión de lo intercultural en políticas educativas de Estado. La educación intercultural y las políticas públicas diseñadas desde este enfoque no se entenderían sin tener en cuenta la influencia de los pueblos indígenas, sus demandas y sus largos procesos de lucha. Desde este principio, surge la pregunta ¿hasta qué punto ha sido primordial el hecho indígena en la generación de espacios autónomos y en la legislación actual en América Latina?

La EIB, en Ecuador, fue consecuencia de la capacidad movilizadora indígena como proceso de resistencia para la defensa de sus derechos y formas de vida. Apolo et al. destacan cómo en el ámbito intercultural «se plantea entender al ‘otro’, es decir, conocer(nos) y construir una sociedad intercultural» (Apolo et al., 2022, p. 6). Todo ello evidencia la transformación de las estructuras institucionales en cuanto a la relación con la sociedad, lo que afecta no exclusivamente a una comunidad indígena, sino a la sociedad en general que busca construir nuevos espacios desde la interculturalidad.

Los procesos constitucionales, desde Bolivia al proyecto fallido de Chile en 2022, son ejemplos de la prioridad otorgada a la praxis descolonial como medio que materializa el pluralismo jurídico y se reconoce el carácter plurinacional de los Estados (Montalván Zambrano, 2019). Ya se destacaron Ecuador y Bolivia como prototipos de constituciones «descolonizantes» que afectan transversalmente a todos los estratos de la sociedad, en especial a pueblos indígenas y campesinos. Si bien la descolonización es un proceso a largo plazo, es relevante la interpretación intercultural de los derechos en la jurisprudencia de la justicia en Ecuador y Bolivia, a través de la creación de canales de diálogo para la resolución de conflictos, tomando en consideración criterios y parámetros propios del pluralismo jurídico y la interculturalidad (Montalván Zambrano, 2019; Walsh, 2020). Estos procesos de transformación se justifican en dicho carácter porque, de lo contrario, la interculturalidad se mantendría solo funcional, sin afectar a la estructura social neoliberal y racista. En México, es patente la adopción de la inclusión en detrimento del paradigma de la diversidad, puesto que la dirección que arguye el Gobierno hacia una mayor inclusión resuelve que la inversión en los programas específicos indígenas se traslada a paquetes homogéneos donde se incluye al alumnado indígena, migrante o con diversidad funcional (Mendoza-Zuany, 2012). En el caso argentino, Hecht reitera que las políticas educativas compensatorias a favor de la igualdad mantienen «las relaciones entre sujetos político-culturales insertos en tramas jerárquicas de poder (Hecht, 2016, p. 24) encubriendo las desigualdades y contra la idea de transversalizar el enfoque intercultural.

Por otra parte, como limitaciones de este estudio, destacamos el número limitado de publicaciones científicas que aborden el análisis de políticas públicas interculturales, lo que nos indica también que se trata de un fenómeno reciente pero de creciente importancia en América Latina, en la medida en que este análisis debe responder a los avances que se produzcan en el Estado y sus transformaciones de la mano de los movimientos sociales y políticos de cambio, que tienen en lo intercultural una de sus principales señas de identidad. En segundo lugar, señalamos igualmente como limitaciones los criterios de publicación que excluyen la consulta de documentos de política pública que valdría la pena analizar, aunque estos no sean considerados literatura académica, puesto que podrían contribuir a la reflexión y la promoción de acciones en las instituciones con el ánimo de lograr una verdadera agenda pública intercultural; del mismo modo, los sesgos de publicación de trabajos que no llegan a publicarse son menos citados y, en consecuencia, más difíciles de identificar.

Al respecto, nuestro interés se situaría en el uso de esta revisión sistemática para abordar un metaanálisis, puesto que partiría de las evidencias que presentamos en la presente investigación para aplicar, según Sánchez-Meca (2010), las técnicas estadísticas sobre los resultados de las políticas públicas indicadas en la revisión sistemática con el objeto de responder a cuestiones tales como la magnitud de efecto de las políticas seleccionadas, describir la homogeneidad de los tamaños del efecto de los estudios, sus características particulares en el caso de dar cuenta de su más que posible heterogeneidad y, sobre todo, formular un modelo explicativo de los tamaños de efecto a partir de las variables surgidas durante el proceso de investigación a partir de técnicas de análisis estadístico.