En las últimas dos décadas, la cooperación Sur-Sur (CSS) se presenta como un fenómeno relevante y novedoso pese a sus antecedentes de más de 70 años, adoleciendo de una carencia de información en torno a su funcionamiento, resultados y efectos, así como de los recursos (financieros y técnicos) que moviliza. La debilidad que presenta la CSS en torno a su medición y valoración tiene diversas causas. En primer lugar, esta modalidad se inserta en una lógica multidisciplinar que dificulta la construcción de un cuerpo teórico consistente. En segundo, si bien el estudio sobre la naturaleza, caracterización y propósito de la CSS ha sido abordado en diversos estudios de casos (Santander, 2016; Sidiropoulos et al., 2015; Garelli, Huitrón y Besharati, 2016; Prado, 2018; otros), aún es poca la literatura que analiza la práctica efectiva de esa política (Besharati y Rawhani, 2016; Garelli, Huitrón y Besharati, 2016; Kern y Weisstaub, 2018; Garelli, 2018; Huitrón, 2020; otros). Y, en tercer lugar, la reducida experiencia acumulada y el carácter incipiente de su arquitectura institucional hace que en la actualidad resulte difícil contar con un estándar global de medición y evaluación de la CSS, así como disponer de datos robustos que permitan alcanzar un juicio valorativo, basado en evidencias, respecto al diseño, puesta en práctica y efectos (resultados e impactos) de la CSS en el desarrollo de los países que la practican.

El artículo tiene como propósito aportar a la literatura especializada una aproximación en torno hasta qué punto los planteamientos que sugiere la doctrina de la CSS se aplican en la realidad, cómo se implementa y qué resultados tiene. Para ello, el estudio empírico se enfoca en la política de cooperación Sur-Sur de Chile hasta el 2019, ahondando en su institucionalización, funcionamiento y posibles resultados para, con ello, contar con un primer juicio, basado en evidencia, sobre esta modalidad y su aporte a la cooperación internacional para el desarrollo.

Para cumplir con este objetivo, el documento se compone de cinco secciones además de esta introducción. La primera describe los aspectos metodológicos para el análisis empírico. La segunda detalla las fuentes de información consultadas para el estudio concreto de la CSS de Chile. La tercera se dedica al análisis del contexto actual en el que se desenvuelve la política de cooperación chilena, revisando los marcos normativos, institucional y organizacional sobre los que descansa la CSS del país. La cuarta expone los resultados del análisis empírico, permitiendo contrastar la presencia de los principios doctrinales de la CSS en la práctica, así como analizar su efectividad. Por último, a modo de conclusión, en la quinta sección se realiza un balance general de la CSS de Chile, exponiendo algunos desafíos identificados durante el análisis respecto a qué tan alineada se encuentra la práctica de la CSS a los principios y propósitos que guían esta modalidad de cooperación y en qué medida resulta efectiva para el desarrollo de los países.

El estudio del funcionamiento y resultados de la CSS contempla dos niveles de análisis: i) nivel macro: normativo-institucional; y ii) nivel micro: proyectos de cooperación. Esta metodología permite analizar la CSS desde la práctica y contribuir a la tarea de generar evidencia sobre esta modalidad de cooperación.

El análisis se beneficia de la flexibilidad de dicha metodología, siendo que para el análisis propuesto solo se hará uso del enfoque del nivel macro, que está orientado a revisar los marcos jurídicos, normativos y mecanismos operativos sobre los que descansa la práctica de esta cooperación, reconociendo hasta qué punto aquellos elementos particulares de la CSS que se proclaman como deseables se aplican en estos marcos institucionales y organizacionales de los países que la practican. Asimismo, este enfoque permite valorar la efectividad institucional y normativa, analizando dimensiones de seguimiento y evaluación, rendición de cuentas y transparencia, así como el alcance de sus resultados.

La información para el análisis del nivel macro se recolecta, organiza y sistematiza mediante el uso de una matriz de valoración (Tabla I) diseñada a partir de cuatro de los principios que han sido señalados como caracterizadores de la CSS en múltiples declaraciones y documentos oficiales², así como por la amplia literatura que ha abordado el fenómeno (Chaturvedi, 2014; Bracho, 2015; Besharati, 2015; Santander, 2016; Lopes, 2017; otros) y que, además, han de guiar la práctica de la CSS de acuerdo con los propios países del Sur (Naciones Unidas, 2009, párrafo 11; DESA/RIS, 2013, p. 2; SAIIA, 2017; BRICS, 2017; Naciones Unidas, 2019, párrafo 8). Estos principios son implicación nacional, pertinencia, reciprocidad y horizontalidad. A continuación, se expone la definición de cada principio, así como los criterios que se han asociado a ellos y que permiten contar con los indicadores cualitativos³ que guiarán el ejercicio de valoración de la política de cooperación Sur-Sur de Chile.

Implicación nacional. Descansa en la idea de que el proceso de formulación de proyectos y programas de cooperación ha de realizarse bajo el liderazgo de los países receptores y de acuerdo con sus criterios y necesidades bajo un ejercicio de implicación colectiva de carácter multiactor (SAIIA, 2017; BRICS, 2017). En la Declaración de Nairobi (2009) se reconoce que «la cooperación Sur-Sur comprende la participación de múltiples partes interesadas, incluidas las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la sociedad civil, las instituciones académicas y otros agentes que contribuyen a hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos en materia de desarrollo de conformidad con las estrategias y los planes nacionales de desarrollo» (Naciones Unidas, 2009, párrafo 19). Con base en ello, se identifican tres criterios asociados a este principio: generación de demanda (demand-driven), participación multiactor y liderazgo del socio beneficiario.

Pertinencia. Este principio tiene que ver con la alineación de las iniciativas de cooperación a los objetivos de desarrollo de los países beneficiarios, adecuándose a los contextos y capacidades de estos países. Esto con el fin de que las acciones de cooperación contribuyan a los objetivos de desarrollo nacionales (PNUD, 1978). Teniendo en cuenta lo anterior, los criterios asociados a este principio son adaptación al contexto y capacidad para atender y responder a la demanda.

Reciprocidad. Teniendo en cuenta que la CSS proclama un beneficio mutuo y una responsabilidad compartida entre los países socios (SAIIA, 2017; BRICS, 2017). Este principio remite a una distribución equitativa de las responsabilidades técnicas que conllevan las acciones de cooperación, pero también financieras, en el sentido de que los costos deben asumirse de manera compartida, pero proporcional a las posibilidades reales de cada contraparte (SEGIB, 2008). La reciprocidad, por tanto, ha de extenderse a la implicación de las partes tanto en la ejecución de la iniciativa, asignando tareas y roles a cada cual, como en la provisión financiera entre las partes. Así, los criterios que se asocian con la reciprocidad son costos compartidos y beneficio mutuo; comunicación y articulación de roles; y rendición de cuentas y evaluaciones conjuntas.

Horizontalidad. Implica que la relación de colaboración se establezca de manera voluntaria (que haya intención de cooperar), consensuada y bajo un esquema de solidaridad y confianza, sin que ninguna de las partes ligue su participación al establecimiento de condiciones y/o imposiciones políticas (SEGIB, 2018). De esta manera, se busca que las relaciones de cooperación entre los países rompan con lógicas jerarquizadas vinculadas a las asimetrías que pueden existir entre los socios en cuanto a sus niveles de renta y/o de poder y, por el contrario, se estimule una relación de cooperación en condiciones de igualdad. Este principio es medular de la CSS y debe guiar los procesos de elaboración, implementación y evaluación de iniciativas y programas de CSS (BRICS, 2017). Por ello, los criterios asociados a la horizontalidad son el consenso y el diálogo, la confianza mutua y la no condicionalidad.

Ahora bien, como uno de los objetivos del análisis es valorar la efectividad institucional de la CSS, a los principios mencionados se añaden tres dimensiones de efectividad que tienen que ver con la gestión y los resultados de la CSS: seguimiento y evaluación, rendición de cuentas y transparencia; y creación y fortalecimiento de capacidades, como la dimensión de resultados. Estas dimensiones se operativizan en indicadores cualitativos que permitirán valorar la efectividad de la cooperación Sur-Sur chilena.

Así, para contrastar los principios doctrinales y analizar las dimensiones mencionadas, se cuenta con 29 indicadores cualitativos que, de acuerdo con la metodología propuesta, se desagregan a través de un método de descomposición deductiva en el que se identifican una serie de «criterios asociados» a cada principio y dimensión, permitiendo hacerlos operativos (Huitrón, 2018). Para ello, se valorará como «sí» en los casos en que el indicador se cumpla; se considera un «no» cuando el indicador no aparece en los procesos y mecanismos revisados; y se valorará con un «parcialmente» cuando habría que hacer ajustes para que el principio y/o la dimensión correspondiente logre incorporarse de manera plena en los procesos y mecanismos que guían la práctica de la CSS.

En la siguiente tabla se presenta la matriz que se usará para el análisis.

Para recolectar la información relevante a los propósitos del análisis se recurre a fuentes secundarias y primarias. En una primera etapa, se lleva a cabo una revisión de documentos oficiales a fin de indagar sobre las especificidades que constituyen los marcos normativos y mandatos en los que sustentan la política de cooperación orientada a la CSS de Chile. Además, se consultan referencias especializadas⁴ que, de manera previa, hayan analizado la experiencia y resulten valiosas para el análisis propuesto.

Para el estudio de la política de CSS de Chile se revisaron los siguientes documentos oficiales:

Además, se consultaron fuentes primarias al realizar entrevistas semiestructuradas a los principales funcionarios de las entidades gubernamentales, así como a actores no gubernamentales vinculados al estudio e investigación de la CSS del país. Esto permitió ampliar y matizar la información. Las entrevistas fueron realizadas durante los meses de octubre de 2016 a enero de 2017, contando con un total de 12 personas entrevistadas, cuya composición y codificación se muestra a continuación.

La relevancia de las entrevistas descansa en la posibilidad de obtener información cualitativa desde la perspectiva de las personas que se encuentran directamente implicadas en el diseño, gestión, implementación, investigación y estudio de la política de CSS del país. Esto permite matizar y ampliar la información obtenida de las fuentes secundarias, enriqueciendo el análisis y convirtiéndose en un valor añadido del estudio. Así, una vez se cuenta con la información, se aplica la matriz de valoración y se valida el grado de aplicación de los principios de la CSS y sus dimensiones en la práctica.

Una vez analizados los marcos normativos y organizacionales sobre los que descansa la política de CSS de Chile, en este apartado se muestran los resultados de su valoración siguiendo el marco analítico sugerido. Para ello, en un primer momento se contrastan los elementos doctrinales que se le atribuyen a la CSS en esa realidad; y, posteriormente, se analizan las dimensiones de efectividad: las de gestión –seguimiento y evaluación, rendición de cuentas y transparencia– y la de resultados –creación y fortalecimiento de capacidades–.

A modo de conclusión, se hace una valoración general de la política de CSS de Chile sustentada en el análisis previo, identificando algunos desafíos que esta modalidad de cooperación habría de afrontar para encontrarse más alineada a los principios de la CSS y contar con mejores resultados.

Así, el análisis permite sugerir que, en los marcos normativos, así como en algunos procesos de gestión y coordinación, se incorporan los preceptos doctrinales que se identifican como propios de la CSS. No obstante, no todos se aplican con la misma consistencia como se mostró en la Tabla IV. Al respecto, uno de los principios que se percibe con mayor debilidad es el de implicación nacional, que se traduce en alto nivel de liderazgo por parte del país receptor, pero que en el caso de Chile tiende a diluirse en los procesos de negociación y aprobación de los proyectos, donde el liderazgo lo asume, en su mayoría y casi de manera exclusiva, el socio oferente, es decir, Chile. Al tiempo, tampoco existen mecanismos que permitan una participación de actores no gubernamentales en la toma de decisiones, así como tampoco una vinculación con instituciones sectoriales, sometiendo el proceso de definición, planeación y aprobación a un esquema exclusivo de la entidad coordinadora de cooperación, es decir, de la AGCID.

En su caso, el principio de reciprocidad se observa con cierta debilidad, sobre todo al no haber mecanismos institucionalizados para la evaluación de resultados que permitan observar con claridad si la relación de cooperación ha logrado generar algún tipo de creación y/o fortalecimiento de capacidad local; así como tampoco hay una planificación a medio o corto plazo que provea un acompañamiento posterior a la ejecución del proyecto garantizando la sostenibilidad de la iniciativa.

Al respecto y teniendo en cuenta el análisis en torno a la dimensión de resultados, traducida en la creación y fortalecimiento de las capacidades, se puede afirmar que, con los mecanismos existentes, la cooperación de Chile no logra dar cuenta de los efectos que la transferencia del conocimiento técnico o experiencia ha generado en las capacidades locales del socio beneficiario. No existen, por ahora, mecanismos de seguimiento expost con los que tener evidencia de que hubo una mejora o fortalecimiento en las capacidades locales, ni se conoce si a partir de la cooperación otorgada el socio beneficiario tiene –o tendrá– capacidad para compartir el conocimiento a un tercer país por medios propios.

Estos hallazgos derivan en una serie de desafíos que se sugiere hacer frente para mejorar la calidad y efectividad de la política de CSS de Chile. El primero tiene que ver con el fortalecimiento de procesos de registro, seguimiento y evaluación, siendo necesario mejorar la gestión de la información de las acciones de oferta de cooperación y el desarrollo de métricas e indicadores que permitan dar cuenta de los avances y, sobre todo, de los beneficios que tiene la transferencia de conocimiento en las capacidades del beneficiario. La creación de una estructura formal que se especializase en esa actividad coadyuvaría a fortalecer la capacidad de reporte y rendición de cuentas de la AGCID, identificando el valor agregado de la oferta de cooperación chilena. En este sentido, es necesario que exista un registro de todas las actividades de cooperación llevadas a cabo por las diversas dependencias de gobierno nacional y los distintos niveles de gobierno, contando así con una base de datos robusta que almacene información completa sobre la gestión y los resultados de la política de cooperación.

Un segundo desafío es el relativo a la mejora de la comunicación y coordinación con actores gubernamentales y no gubernamentales a fin de promover una oferta de cooperación inclusiva y participativa. En ese sentido, se considera clave no solo identificar y mapear los actores a nivel nacional que ejecutan y emprenden acciones de cooperación reconociendo qué capacidades técnicas tienen, sino además sería oportuno resguardar el vínculo con estos actores a fin de que se conviertan en agentes de cambio, siendo parte de un proceso inclusivo para la toma de decisiones y la definición de estrategias de la oferta de cooperación chilena. Al respecto, se ve oportuno que la AGCID fortalezca su estructura –y se modifiquen su estatus y mandato– a fin de que tenga la atribución formal y capacidad para ser un agente coordinador del sistema nacional de cooperación, contando con un área específica encargada de coordinar la relación con los sectores nacionales y actores no gubernamentales, y establezca mecanismos de acercamiento y diálogo multinivel y multiactor en el que los diversos actores puedan encontrarse representados.

Un último desafío es el que tiene que ver con el papel de Chile en el SICD. El desarrollo alcanzado por el país «trae aparejada una mayor responsabilidad internacional, en términos de incrementar y profundizar la oferta de cooperación, lo que insta a replantear y rediseñar tanto los contenidos como los instrumentos mediante los cuales implementa dicha cooperación» (AGCI, 2010, p. 22). En concreto, la «graduación» sugiere una mayor responsabilidad para Chile como cooperante, siendo necesario, además de aumentar los recursos financieros que se destinan a la cooperación, que se motive un trabajo más activo con otros actores, fomentando, por ejemplo, la cooperación triangular, aludiendo al principio de responsabilidades diferenciadas. En cualquier caso, es relevante que se asuman compromisos acordes tanto a sus capacidades institucionales y técnicas como financieras y de liderazgo político en favor de fortalecer el sistema de cooperación internacional.

Cabe señalar que estos desafíos no son exclusivos de Chile, sino que, de manera general, los países que practica la CSS se enfrentan a debilidades similares para gestionar, implementar y evaluar su oferta de cooperación (Santander, 2016; Huitrón, 2018; Kern y Weistaub, 2018).

En concreto y en lo que respecta a la generación de información y datos que den cuenta del funcionamiento, resultados e impacto de la CSS, es un desafío que afrontan la mayoría de los países del Sur. La inexistencia de un marco metodológico consensuado por los países del Sur a nivel global para medir, evaluar y/o valorar la CSS, teniendo en cuenta su principios y características, hace complejo que se pueda tener información homologada y estandarizada sobre los programas y proyectos que se gestionan y ejecutan bajo esta modalidad.

Por ello, el propósito de este estudio ha sido indagar sobre el funcionamiento y resultados de la CSS desde el caso de Chile teniendo en cuenta los principios identificados como propios de la CSS y contribuyendo a la generación de información y datos basados en evidencia en torno a las oportunidades y desafíos que tiene esa modalidad de cooperación para el desarrollo. Así, el análisis realizado en torno a la política de CSS de Chile desde una perspectiva cualitativa y alineada a los elementos que han de guiar la práctica de la CSS permite advertir que, pese a que de forma declarativa en los marcos normativos se pueden llegar a adoptar las características de la CSS, aún estos no se ven reflejados plenamente en sus mecanismos y procesos de gestión y ejecución. Y es relevante atender de una manera más comprehensiva la práctica de la CSS conforme a sus elementos propios.