En Brasil, las comisiones permanentes de la Cámara de los Diputados se apuntan como espacios relevantes para el lobbying (Santoset al., 2017). En esas arenas las audiencias públicas son un espacio central para la defensa de demandas de grupos de presión (Mancuso, 2007). Aunque esos eventos sean un mecanismo capaz de ampliar el acceso a las comisiones, este no se encuentra igualmente distribuido entre los intereses organizados. Resulta fundamental, entonces, indagar: ¿Qué actores estuvieron presentes en las comisiones permanentes de la Cámara de los Diputados en las legislaturas 53.ª y 54.ª?

Es importante reñalar que hay otras actividades de lobbying. Sin embargo, las audiencias públicas aparecen como un importante tema para el estudio de la representación de intereses, porque generan un registro de los participantes y de las organizaciones/instituciones por ellos representadas. Además, esos eventos tienen su realización establecida en la Constitución Federal de 1988 y en el Reglamento Interno de la Cámara de los Diputados. Constituyen un instrumento de participación y control de la sociedad civil en el proceso legislativo. La perspectiva adoptada toma la presencia en una audiencia pública como una oportunidad de presentar nuevas informaciones a los tomadores de decisión, marcar posiciones y dar a conocer la visión de grupos opositores, lo que puede, por consiguiente, ampliar la posibilidad de influencia. En esa dirección, este artículo busca identificar a los actores que representan intereses en el sistema de comisiones de la Cámara de Diputados.

Los datos, discutidos a partir de una estrategia descriptiva de análisis, derivan de la investigación «Dinero y política: la influencia del poder económico en el Congreso Nacional», desarrollada por el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (Ipea). Se accedió a las informaciones de la Cámara de los Diputados por medio de solicitud efectuada vía la Ley de Acceso a la Información. También se utilizaron los informes anuales de actividad de las comisiones, que publican, al final de cada sesión legislativa, las actividades desarrolladas.

El artículo está dividido en cuatro secciones, además de esta introducción y de las consideraciones finales. Inicialmente, se discute el marco teórico. Después, pasamos a la identificación, de modo agregado, de los intereses organizados activos en las audiencias públicas de las comisiones permanentes, presentando una clasificación para las organizaciones/instituciones que tuvieron presencias registradas. A continuación, la atención se dirige a los intereses organizados activos en cada arena del sistema de comisiones. La sección siguiente busca discutir la existencia, en Brasil, de un sistema híbrido de representación de intereses.

En la literatura brasileña, una gran parte de los trabajos tienen como objetivo analizar cómo la representación de intereses dirige su atención a segmentos específicos, la mayor parte comerciales. Eso se ve, por ejemplo, en los estudios de Mancuso (2007) y Santos (2011), que se concentran en el análisis de la representación de intereses del sector industrial en la arena legislativa. Otros trabajos atienden a cuestiones específicas, como la ley de bioseguridad (Taglialegna y Carvalho, 2006) y el proceso de regulación de la publicidad de alimentos (Baird, 2016). Por el contrario este artículo desarrolla un esfuerzo más amplio de mapeo de grupos de interés en el sistema político brasileño, en la línea de lo que hicieron Aragão (1994), Santos (2014) y Cesário (2016).

En ese sentido, vale la pena destacar el análisis de Thomas y Gozetto (2014), que presentan una visión general sobre el escenario actual de los grupos de interés en Brasil. Entre los hallazgos de los autores, se puede destacar: «The system has made significant advances under democratic rule, including considerable expansion in both the number and range of interests operating in Brasília as well as a broader range of strategies and tactics» (Thomas y Gozetto, 2014, p. 236).

En lo que se refiere a los estudios legislativos, se observa la existencia de trabajos que llaman la atención sobre el rol de las comisiones en el Congreso brasileño, que aún nos falta comprender mejor. Eso queda más explícito si se toma el abordaje del tema en la literatura internacional como parámetro de comparación. En este, los committees son variables institucionales presentes en miles de estudios y fundamentales para que se avance en el conocimiento de diversos resultados políticos.

Entre esos estudios, Shepsle y Weingast (1987) buscan presentar las fundaciones institucionales del poder de las comisiones, destacando su actuación como gatekeepers en sus jurisdicciones, como repositorios de expertise en políticas y como controladoras de la agenda en sus dominios de política. Weingast y Marshall (1988), en cambio, presentan una teoría de las instituciones legislativas, arrojando luz sobre costos transaccionales. Los autores muestran cómo el sistema de comisiones limita los tipos de coaliciones que se pueden formar alrededor de un issue particular. Ya Groseclose y King (2001), evaluando las teorías informacionales, de los beneficios distributivos, del gobierno partidario y de la rivalidad bicameral, consideran todas ellas dotadas de relevancia, porque la creación y la persistencia de variados hechos institucionales se relacionan con distintos mecanismos de esfuerzo o experiencias históricas.

La relevancia del sistema de comisiones también aparece en Epstein y O’Halloran (1997), que presentan un abordaje de costo de transacción sobre el proceso de policymaking, aprovechando un modelo teórico de juego en el que el Congreso decide si delega en una agencia del Ejecutivo o si hace política internamente. En el modelo formal presentado, las comisiones del Congreso son señaladas como jugadores relevantes, junto con el diputado medio del Congreso, del presidente y de agencias del Poder Ejecutivo.

No tener en cuenta entonces la importancia de las comisiones tiene también implicaciones para el análisis de las actividades de los grupos de interés, que vuelven, en gran parte, al Legislativo, espacio de actuación política cada vez más disputado (Diniz y Boschi, 1999; Santos, 2014). Espacio que se revigora, en el caso brasileño, con el proceso de redemocratización (Aragão, 1994). A ese respecto, algunos autores demuestran que las comisiones son loci a los cuales se dirige gran parte del trabajo de esos grupos (Santos, 2011).

En esas arenas, las audiencias públicas son un espacio central para la defensa de demandas de grupos de presión (Mancuso, 2007), por medio del cual existe la oportunidad de presentar informaciones a los tomadores de decisión, establecer contactos con otros grupos y demarcar preferencias. La perspectiva con la cual se trabaja asume que el acceso a las audiencias públicas está asociado a oportunidades de participación en el proceso decisorio y, por lo tanto, a oportunidades de intercambiar recursos e informaciones y de constituir acuerdos colectivos y coaliciones.

Se debe señalar todavía que se opta, en este artículo, por el uso de la expresión «intereses organizados». Con ella, es posible abarcar las participaciones registradas en los eventos en estudio, adoptándose, así, una estrategia semejante a aquella que se encuentra en Schlozman y Tierney (1986). Los autores, como afirman Baumgartner y Leech (1998, p. 28), «are careful to use the term ‘organized interests’ because they want to include organizations such as corporations, hospitals, and others that do not have members, as well as membership organizations».

Para la realización de este artículo, se utilizan datos obtenidos durante el proyecto de investigación «Dinero y política: la influencia del poder económico en el Congreso Nacional», desarrollada por el Ipea. Las informaciones de audiencias públicas fueron recibidas de la Cámara de los Diputados, por medio de una solicitud vía la Ley de Acceso a la Información. Al cuerpo técnico de la Casa se le solicitó el envío de informaciones de todas las audiencias públicas realizadas en el ámbito de las comisiones permanentes, destacando los nombres de los participantes y de las organizaciones/instituciones que representaban.

En el banco de datos originalmente recibido, la variable «pauta» contenía, para cada audiencia pública, un conjunto de informaciones variadas. A partir de entonces, se realizaron los siguientes procedimientos: (i) a fin de desglosar esas informaciones presentes en una única celda de la matriz, se emprendió, manualmente, la inserción de algunos caracteres en la variable pauta con el fin de indicar tema, solicitante, participante y organización/institución representada; (ii) se realizó el proceso de desglose de las informaciones, lo que se dio de manera automatizada, por medio del Software R; (iii) con los datos desglosados, se pasó a una extensa revisión de las informaciones, con el fin de verificar si el proceso automatizado, que dependió totalmente de la tarea manual previa de insertar caracteres, había implicado errores: se hizo un primer proceso de cotejo de los datos, comparando el banco original enviado por el cuerpo técnico de la Cámara de los Diputados y el banco utilizado para atender a los fines de la presente investigación llamando la atención la ausencia de cualquier estándar, entre las comisiones permanentes, en la divulgación de las informaciones; (iv) se optó por una segunda estrategia de cotejo de los datos, ahora a partir de los informes anuales de actividades de las comisiones permanentes; (v) con los datos recolectados, se emprendió un proceso de estandarización de los nombres de las organizaciones/instituciones, puesto que eran distintas las grafías constantes para una misma organización, siendo posible observar también la ocurrencia de errores de ortografía.

Presentados, por lo tanto, los datos movilizados en la investigación y el proceso de tratamiento de los mismos, es necesario destacar que, para el estudio de la actuación de intereses organizados en audiencias públicas realizadas en la Cámara de los Diputados, en las legislaturas 53.ª y 54.ª (febrero de 2007 a enero de 2015), 5 comisiones no son consideradas porque se crearon durante o después del periodo analizado o se disolvieron durante el referido periodo, o que alteraron el ámbito de sus jurisdicciones. En el análisis se consideran las siguientes comisiones permanentes:

Entre 2007 y 2015 se registraron 13.725 participaciones en las audiencias públicas promovidas por esas comisiones, número que corresponde a 3.675 organizaciones/instituciones diferentes. Frente a esos datos, se puede esperar que un conjunto de actores haya registrado números elevados de participaciones, lo que hace esencial que sea identificado.

La estrategia analítica utilizada para discutir las participaciones pasa, en primer lugar, por presentar a las organizaciones/instituciones más activos. Esas han sido, más adelante, clasificadas en una tipología que las distingue en tres categorías principales: Estado, Sociedad, y Otros. El debate se dirige, en las primeras secciones, a la actuación de los actores estatales y, después, focaliza las participaciones provenientes de la sociedad. La Tabla A1 en el Anexo presenta las 100 organizaciones/instituciones con el mayor número de participaciones.

Llama la atención el expresivo número de participaciones representado por esas 100 organizaciones/instituciones: 5.862 o 42,7 % del total. Eso significa que, mientras 100 actores respondieron por el 42,7 % de las participaciones, otros 3.575 actores fueron responsables del 53,7 %. Los números indican, por lo tanto, concentración de las participaciones en un pequeño número de actores. Hay, todavía, un 3,6 % de participaciones sin registro de una organización/institución representada.

Además, queda claro que hubo predominio de participación del sector público. Entre las 10 organizaciones/instituciones más participativas, no hay una que venga de la sociedad: la Confederación Nacional de Agricultura (CNA) aparece como el 11.º autor más actuante. En ese sentido, los ministerios han presentado una participación significativa, pudiendo destacarse a los cuatro con actuación más intensa: Ministerio de Salud, Ministerio de Justicia, Ministerio de Hacienda y Ministerio del Medio Ambiente. La Tabla 1, en la que figuran las participaciones a partir de categorías en las que han sido clasificadas las organizaciones/instituciones, refuerza esa actuación destacada de los ministerios.

Como ya se ha apuntado, se adopta una tipología con tres categorías principales y sus subdivisiones: Estado (Ministerios; Ejecutivo y Legislativo subnacionales; departamentos, fundaciones, institutos y superintendencias; órganos de control; agencias reguladoras; instituciones de enseñanza; Legislativo; empresas públicas; instituciones financieras; consejos; tribunales; otros), Sociedad (asociaciones libres; representación sindical; organizaciones no gubernamentales, fundaciones e institutos; representación profesional; movimientos sociales, redes y articulaciones de entidades; centrales sindicales; consejos; otros) y Otros (empresas privadas; empresas de economía mixta; organizaciones internacionales; instituciones de enseñanza; instituciones financieras; cooperativas; otros).

Las participaciones de la categoría Ministerios corresponden a un 18,9 % del total. Ese número indica una fuerte presencia de representantes de esos órganos, que están subordinados a la Presidencia de la República. Ese resultado va en la misma dirección de lo hallado para comisiones específicas, citando a la CDU, en la que Vieira (2009) visualiza amplia participación de órganos del sector público. Entre los representantes de los ministerios presentes en las audiencias públicas, se encontraron, en algunos eventos, los propios ministros del Estado, lo que refuerza la afirmación de Andrade y Coutinho (2016), que dicen que las comisiones optan por hacer una invitación, y no una convocatoria, a los ministros, posibilitando así la realización de una audiencia pública con la presencia de esas autoridades.

También se verifica la ocurrencia de un 6,6 % de participaciones de representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo subnacionales. De esa forma, pese el predominio de organizaciones e instituciones de carácter nacional entre los actores más presentes, las participaciones de representantes del sector público de entes estaduales y municipales no se pueden ignorar. Posiblemente estén asociadas al debate de temas locales, lo que, sin embargo, se debe investigar mejor.

Además, figura un número expresivo de participaciones de departamentos, fundaciones, institutos y superintendencias (5,6 %), destacándose la actuación del Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (Ibama) y del Departamento de Policía Federal. Los Órganos de control, por su parte, respondieron a un 3,5 % de las participaciones, siendo el Ministerio Público Federal (MPF); el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), órgano auxiliar del Poder Legislativo, y la Contraloría General de la Unión (CGU), órgano conectado al Poder Ejecutivo, ejemplos prominentes. A ese respecto, es fundamental destacar el protagonismo creciente asumido por órganos de control en el proceso legislativo (Santos, 2014), lo que confirma el protagonismo de esos actores en el sistema político brasileño como un todo. En esa dirección, Arantes (2015, p. 28) afirma que:

Todavía sobre el sector público, destacan las agencias reguladoras, que representan un 3,5 % de la suma de las participaciones. Muchas instituciones de enseñanza también han actuado en audiencias públicas (2,5 %).

En la Tabla A1, se puede visualizar que la Cámara de los Diputados es la quinta institución más participativa, lo que se refiere, en gran medida, a la presencia de diputados de otras comisiones de la Casa y de miembros del cuerpo técnico, como la Consultoría Legislativa. Esas participaciones incluyen también diputados de la propia comisión cuando ellos fueron explícitamente indicados como expositores de la audiencia pública, lo que le ha ocurrido constantemente al relator de la materia sobre la cual versó el debate. Por fin, entre organizaciones e instituciones del ámbito estatal, se deben registrar las participaciones de empresas públicas (1,4 %), instituciones financieras (1,1 %), consejos (1,1 %) y tribunales (0,5 %).

El análisis de los datos señalados permite algunas reflexiones. En primer lugar, Vieira (2009) afirma que la audiencia pública permite que el parlamentario tenga un mejor acceso al Ejecutivo. En ese sentido, el alto número de participaciones de órganos de ese poder parece corroborar la afirmación del autor. Hay, por lo tanto, en el espacio de las comisiones permanentes, representantes de las múltiples estructuras del Ejecutivo, que tienen informaciones privilegiadas relativas a las consecuencias de las políticas públicas. Vale aquí resaltar lo que apunta Moe (2006), para quien la información es la fuente del poder burocrático, indicando la existencia de ventajas asociadas a la participación de burócratas públicos en relación a otros ciudadanos. Así, es posible problematizar un aspecto apuntado por Santos y Almeida (2005), que se refiere al potencial de las audiencias públicas como mecanismo de recogida de informaciones alternativas a las del gobierno. Es cierto que eso ocurre, sin embargo, los números parecen sugerir que incluso ante otras alternativas reglamentarias como los requerimientos de información, los parlamentarios también utilizan las audiencias públicas para obtener acceso a informaciones del gobierno. Frente a ese resultado, la audiencia pública puede, todavía, pensarse como un mecanismo relevante por el cual el Legislativo ejerce su función fiscalizadora. Añádase el hecho de que esos eventos logran publicitar el debate, proyectando posiciones tanto en el Congreso como en la sociedad, dando visibilidad a posibles conflictos y concordancias. Con eso, las audiencias públicas pueden funcionar como instrumentos de presión política.

La discusión previamente presentada se aclara cuando la atención se dirige hacia las organizaciones/instituciones presentes en cada comisión permanente, pudiéndose percibir una nítida correspondencia entre los campos temáticos de las comisiones y las jurisdicciones de los órganos estatales presentes en cada una de ellas. El Anexo presenta a los actores con el mayor número de participaciones en cada arena.

En ese sentido, en la CAPADR, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento ha sido el actor con el mayor número de participaciones y el Ministerio del Desarrollo Agrario, el cuarto. En la CCJC, comisión responsable del análisis de constitucionalidad y juridicidad de las materias, el Ministerio de la Justicia fue el tercer actor más actuante. A su vez, la CCTCI registró como sus instituciones más participativas la agencia reguladora y los ministerios con jurisdicciones más relacionadas con ella: la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel), el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el Ministerio de las Comunicaciones. En la CDC, el Ministerio de la Justicia fue el actor más actuante, seguido por dos agencias reguladoras: Anatel y la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (Anvisa). La actuación de dichas agencias, cuyo objetivo es «garantir o equilibrio entre as empresas reguladas, os consumidores e o governo, de forma imparcial» (Silva, 2012, p. 972), es un resultado esperado para la CDC, arena que tiene como campo temático la defensa del consumidor.

Cuando la atención se vuelve hacia la CDEICS, se ven como instituciones más activas el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior y el Ministerio de Hacienda, siendo el Banco Central de Brasil (Bacen) el cuarto actor en participaciones. Las audiencias públicas de la CDHM, a su vez, registraron gran actuación de la Secretaría de Derechos Humanos y del MPF. En la CDU, las dos instituciones más presentes fueron las carteras ministeriales más directamente relacionadas con el desarrollo urbano: Ministerio de las Ciudades y Ministerio del Medio Ambiente. En la CE, por su parte, el número de participaciones contabilizado por el Ministerio de Educación fue más que el triple del número registrado para la segunda organización más activa.

La CFFC tuvo una actuación significativa de órganos de control y vinculados a cuestiones financieras. Las instituciones más participativas fueron TCU, Bacen, CGU y Ministerio de Hacienda. En la CFT, el Ministerio de Hacienda y el Bacen presentaron el más grande número de participaciones, siendo actores extremamente relevantes en la comisión dedicada al análisis de la adecuación financiera y presupuestaria de las proposiciones. En la CINDRA, los actores con más mayor número de participaciones fueron del sector público: Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de Integración Nacional, Ibama y Fundación Nacional del Indio (Funai). En la CLP, la propia Cámara de los Diputados fue la institución con más participaciones. En la CMADS, por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente, el Ibama y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad (ICMBio) fueron los actores más actuantes.

En la CME, las instituciones más participativas fueron el ministerio y las agencias reguladoras más directamente relacionados con la finalidad temática de la comisión: Ministerio de Minas y Energía; Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Aneel), y Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP). La CREDN registró como actores más presentes en sus audiencias públicas tres ministerios: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia. En la CSPCCO, el mayor número de participaciones se registró para el Ministerio de la Justicia, la Policía Federal y la Policía Rodoviaria Federal.

En la CSSF, el Ministerio de Salud y la Anvisa fueron los actores más presentes en las audiencias públicas. Considerando el ámbito ampliado de esa comisión, que trata de seguridad social, también se debe destacar la actuación del Ministerio de Seguridad Social. En la CTASP, comisión que tiene bajo su jurisdicción cuestiones relativas al trabajo y al servicio público, dos ministerios se destacaron: el Ministerio del Trabajo y Empleo fue el actor con mayor número de participaciones y el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, el tercero. En la CTUR, el Ministerio de Turismo fue el actor más presente, seguido por el Ministerio de Deporte. Aquí se debe destacar que, hasta 2014, la comisión se llamaba Comisión de Turismo y Deporte. Por fin, en la CVT, también se observaron participaciones intensas de órganos del sector público ligados al campo temático y a las áreas y actividad de la comisión: Agencia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) y Ministerio de los Transportes.

Esos datos indican que, además de la característica correspondencia entre el portfolio ministerial y el sistema de comisiones de la Cámara de los Diputados (Inácio y Rezende, 2015), hay, en el ámbito de las audiencias públicas de las comisiones permanentes, una correspondencia entre la jurisdicción de las comisiones y el ámbito de actuación de los órganos del sector público, destacando la estructura ministerial. Según Inácio y Rezende (2015), la expansión del sistema de comisiones, que se ha vuelto más especializado, amplió la posibilidad de monitorización parlamentaria de los ministerios. La invitación a los representantes de los ministerios para participar en audiencias públicas se puede ver como una forma de ejercicio de esa monitorización, permitiendo al diputado miembro de una comisión acceder más fácilmente a informaciones del Ejecutivo. La alta presencia de órganos del sector público en las audiencias públicas crea también una oportunidad para los representantes de intereses organizados de la sociedad, que logran establecer una interlocución con los representantes de esos órganos cuyo acceso directo no es simple.

De esa forma, si, por un lado, está la indicación de que las audiencias públicas permiten a los parlamentarios mejorar el acceso al Ejecutivo (Vieira, 2009), debe quedar claro que, por otro, existe una invitación a representantes de órganos del sector público, no siendo, por lo tanto, obligatoria la participación en esos eventos. Sin embargo, los datos demuestran un elevado número de participaciones del sector público, principalmente del Poder Ejecutivo Federal. Esos números, aquí, se interpretan también como un indicativo de la importancia del Poder Legislativo, puesto que «os ministérios e demais órgãos de Estado [...] não mobilizariam recursos humanos e não canalizariam energia para o parlamento se aquela arena não tivesse alguma relevância no processo decisório» (Santos, 2014, p. 28).

El punto sobre el que Santos (2014) llama la atención se refiere a la necesidad de que el gobierno actúe en el Legislativo, además de simplemente contar con los líderes de su base, a fin de evitar, entre otras cosas, que sus proposiciones sean sustancialmente modificadas. En ese sentido, resulta evidente que los órganos del sector público son actores relevantes en una disputa permanente por influencia en el proceso legislativo. Hay, por lo tanto, en la esfera estatal, actores y organizaciones que emprenden acciones de lobbying a lo largo del proceso de producción de políticas públicas (Mancuso y Gozetto, 2012), en el que el Legislativo es una arena imprescindible. Así, los resultados encontrados aquí convergen con los presentados por Santos (2014, p. 27) cuando analizó los registros de la Primera Secretaría de la Cámara de los Diputados: «A presença de assessores parlamentares dos ministérios e dos órgãos de controle são os números preponderantes e sugerem um ambiente político no qual os interesses organizados da sociedade atuam sob forte escrutínio e acompanhamento de diferentes setores do governo».

Es fundamental, todavía, identificar la actuación de intereses organizados de la sociedad presentes en las audiencias públicas, siendo ese el objeto de la próxima sección.

Los datos presentados en la Tabla A1 demuestran que, entre las 100 organizaciones/instituciones más presentes en las audiencias públicas de las comisiones permanentes, están también representantes de intereses organizados de la sociedad. Se puede destacar la actuación de la CNA, de la Orden de los Abogados de Brasil (OAB) y de la Confederación Nacional de Industria (CNI), respectivamente la 11.ª, la 14.ª y la 20.ª organizaciones más presentes. Para mostrar solamente los intereses organizados provenientes de la sociedad, se presenta la Tabla 2, en la que figuran las 50 organizaciones con el mayor número de participaciones.

Conocer cuáles son esas organizaciones es fundamental, puesto que el Reglamento Interno de la Cámara de los Diputados (RICD), en su artículo 255, prevé que las comisiones puedan realizar reuniones de audiencia pública con entidades de la sociedad civil con el objetivo de instituir las materias legislativas en trámite. Además de CNA, OAB y CNI, se puede destacar la participación de las siguientes organizaciones: Confederación Nacional de Comercio de Bienes, Servicios y Turismo (CNC); Central Única de los Trabajadores (CUT); Confederación Nacional de Trabajadores en Agricultura (Contag); Consejo Federal de Medicina (CFM); Asociación Brasileña de Emisoras de Radio y Televisión (Abert); Confederación Nacional de Municipios (CNM), y Organización de las Cooperativas Brasileñas (OCB). Se observa intensa participación de organizaciones de representación sindical, así como de organizaciones de representación profesional y de asociaciones.

Se verifica, todavía, a pesar de un predominio de órganos del Estado entre los actores más actuantes en las audiencias públicas, que muchos intereses organizados de la sociedad están presentes en la arena legislativa. Según la clasificación previamente presentada, 5.374 participaciones se refieren a intereses organizados de la sociedad, lo que corresponde a un 39,2 % del total.

Muchas organizaciones de la sociedad presentaron altos números de participación, indicando la existencia de representantes de intereses fuertemente comprometidos en influenciar el proceso decisorio en el sentido de sus demandas. Se vuelve interesante, entonces, verificar aquellas organizaciones de la sociedad más presentes en cada comisión permanente, lo que también se puede ver en el Anexo. En esta línea, hay estudios sobre el Congreso estadunidense conocidos como the policy approach y que, según Baumgartner y Leech (1998), se caracterizan por ver la actuación de los grupos como parte de subgobiernos, actuando como unidades de input con mucha influencia en su área específica.

Los datos indican clara correspondencia entre las áreas de actividad de las comisiones y los campos temáticos de las organizaciones de la sociedad presentes en cada una de ellas. En la CAPADR, que trata de cuestiones concernientes a la agricultura, ganadería y desarrollo rural, se destaca la presencia de organizaciones de representación sindical: de un lado, la representante de los productos rurales y, de otro, la representante de los trabajadores de la agricultura. La CNA fue la segunda organización en número de participaciones en la comisión, mientras que Contag ha sido la quinta. Se puede nombrar también la significativa presencia de la OCB, sexta organización en participaciones. En la CCJC, la OAB ha sido la entidad más participativa, destacándose, todavía, la CNI y la Asociación de Magistrados Brasileños (AMB), que fueron el segundo y el cuarto actores más presentes. A su vez, la CCTCI registró a la Abert como la cuarta organización en número de participaciones. Se destacan, también, el Foro Nacional por la Democratización de la Comunicación (FNDC), la Asociación Brasileña de Radiodifusores (Abra) y el Colectivo Brasil de Comunicación Social (Intervozes), que fueron, respectivamente, el quinto, el séptimo y el octavo actores más presentes.

En la CDC, cuyo campo temático se refiere a la defensa al consumidor, las más altas participaciones de organizaciones de la sociedad vinieron de entidades vinculadas a la jurisdicción de la comisión: el Instituto Brasileño de Defensa al Consumidor (Idec) fue la cuarta organización más actuante; la Asociación Brasileña de Defensa del Consumidor (Proteste), la quinta. En la CDEICS, arena que analiza cuestiones vinculadas al desarrollo económico, industria, comercio y servicios, destacan las confederaciones nacionales que representan a los sectores comercial e industrial: la CNC fue la cuarta organización más presente, seguida por la CNI. La representación de trabajadores también se ha registrado, siendo la CUT la sexta organización en número de participaciones. En la CDHM, la Plataforma de Derechos Humanos (Dhesca Brasil), que es una red de organizaciones de la sociedad civil, fue el tercer actor más actuante; el octavo fue la OAB.

En la CDU, cuya actividad se refiere al desarrollo urbano, la CNM fue la quinta organización más participativa, apareciendo en la novena posición el Foro Nacional de Secretarios de Habitación y Desarrollo Urbano (FNSHDU) y el Frente Nacional de Alcaldes (FNP). La CE registró elevadas participaciones de algunas organizaciones de la sociedad, destacándose en la segunda posición la Unión Nacional de los Dirigentes Municipales de Educación (Undime) y en la cuarta posición, la Confederación Nacional de Trabajadores en Educación (CNTE) y el Consejo Nacional de Secretarios de Educación (Consed). Entre las 20 organizaciones/instituciones más presentes en las audiencias públicas de la CFFC, no figuraron entidades de la sociedad civil, indicando que en esa arena el acceso está dificultado para intereses distintos de aquellos representados por órganos del Estado. El escenario registrado en la CFFC puede relacionarse con la tecnicidad de sus campos temáticos y áreas de actividad, entre los cuales figuran, conforme el RICD, la rendición de cuentas del presidente de la República, el seguimiento y la fiscalización financiera, contable y presupuestaria de la Unión y el examen de informes de actividades del TCU. No se trata, por lo tanto, de una comisión stricto sensu, porque no tiene bajo su jurisdicción un sector económico específico o una policy arena bien determinada. De esa forma, la CFFC se puede entender mejor como un órgano colegiado de apoyo al ejercicio del control externo, función constitucional de la cual es titular el Poder Legislativo.

En la CFT, comisión responsable del análisis de la adecuación financiera o presupuestaria de las materias, así como en la CDEICS, se destacaron las confederaciones nacionales que representan a los sectores industrial y comercial: la CNI fue la tercera organización más participativa, seguida por la CNC. Aparece, en seguida, la Asociación Brasileña de Empresas de Tarjetas de Créditos y Servicios (Abecs). En la CINDRA, solamente una organización de la sociedad civil figura entre las 20 más presentes: Coordinación de las Organizaciones Indígenas de la Amazonia Brasileña (Coiab). Por su parte, la CLP registró como tercera organización con más participaciones a la OAB, apareciendo, junto con la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB) y el Instituto de Estudios Socioeconómicos (Inesc). En la CMADS, que tiene bajo su jurisdicción cuestiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo sostenible, la SOS Mata Atlántica fue la octava organización en número de participaciones, seguida por Greenpeace y la CNA.

En la CME, la participación de dos asociaciones se destaca: Asociación Brasileña de Distribuidoras de Energía Eléctrica (Abradee) y Asociación Brasileña de Grandes Consumidores Industriales de Energía y de Consumidores Libres (Abrace), que figuraron en la novena posición en términos de organizaciones más actuantes. Por su parte, la CREDN, comisión que trata de relaciones exteriores y defensa nacional, también parece ser una arena más cerrada para la participación de organizaciones de la sociedad: entre los 20 actores más actuantes, solamente la CNI, en la 20.ª posición, es constante. En la CSPCCO, la OAB fue la cuarta organización con mayor número de participaciones, mientras la Asociación Nacional de Delegados de Policía Federal (ADPF) fue la sexta.

Por su parte, en la CSSF, arena que tiene bajo su jurisdicción la seguridad social, la tercera organización más actuante fue el CFM, siendo la Asociación Médica Brasileña y el Consejo Nacional de Secretarías Municipales de Salud (Conasems), respectivamente, el quinto y el sexto actores más participativos. En la CTASP, por lo que todo indica, el conflicto capital-trabajo se expresa intensamente, considerando la fuerte presencia de representantes tanto de empresarios como de trabajadores. La CUT fue la segunda organización más participativa en la comisión, siendo la CNI la cuarta y la CNC la quinta. Hubo, incluso, una significativa participación de otras dos centrales sindicales: la Fuerza Sindical aparece como séptimo actor en términos de número de participaciones, seguida por la Unión General de los Trabajadores (UGT).

Con relación a la participación de intereses organizados no provenientes del sector público, la CTUR registró como tercer actor más presente el Comité Olímpico Brasileño (COB). Aquí, se debe destacar que hasta 2014 esa comisión incluía cuestiones deportivas entre sus campos temáticos. Además, en la sexta posición, aparecen la Asociación Brasileña de Agencias de Viaje (Abav), la Asociación Brasileña de Industria y Hoteles (Abih), la Confederación Brasileña de Futbol (CBF) y el Consejo Federal de Educación Física (Confef). Por fin, en la CVT, comisión dirigida hacia la apreciación de proposiciones en los campos de circulación y transporte, el Observatorio Nacional de Seguridad Vial (ONSV) fue el 17.º actor en número de participaciones.

El análisis de las participaciones de organizaciones/instituciones en las audiencias públicas de las comisiones permanentes, otra vez más, deja claro que, en esas arenas, se hacen presentes actores estrechamente relacionados con los campos temático y áreas de actividad de cada jurisdicción de comisiones. Además, sea mirando hacia las organizaciones más participativas de forma general o al interior de cada comisión, se puede verificar la existencia de un enfoque en las organizaciones de nivel nacional, las cuales tienen actuaciones más amplias. Eso es esperado, considerándose que el enfoque del presente estudio es una de las Cámaras del Poder Legislativo en el nivel federativo de la Unión, en la cual, en gran medida se discuten temáticas de interés nacional. Por cierto, muchos temas presentan un carácter más circunscripto y regionalizado, llevando a la arena legislativa representantes de gobiernos subnacionales y de entidades con actuación más localizada. Pero esas organizaciones, tomadas individualmente, no registraron números de actuación tan significativos cuanto las de enfoque nacional.

Los datos presentados llevan a otra importante discusión, referente a los estándares de relación entre Estado y sociedad pensados bajo la óptica corporativista o pluralista. En ese sentido, a partir de las organizaciones/instituciones más presentes en las audiencias públicas de las comisiones permanentes, es posible verificar la existencia de una representación plural concomitante a la actuación de representación sindical. Analizando los datos de registro de la Primera Secretaría de la Cámara de los Diputados, Santos (2014) llega a conclusiones semejantes.

Frente a ese cuadro, Diniz y Boschi (2004) sugieren que los antiguos intereses organizados bajo el modelo corporativo pasaron a combinarse con nuevos grupos de intereses que asumen formatos más pluralistas, lo que implicó nuevos estándares de relación entre Estado y sociedad. Así, los análisis caracterizadores del sistema de representación de intereses brasileño tienden a considerarlo como un sistema híbrido, combinando elementos corporativistas –sobrevivientes del modelo antiguo– con la adición progresiva de prácticas pluralistas de influencia. Los números presentados en la Tabla 1 van en esa dirección, indicando una fuerte actuación de organizaciones del sistema corporativo, pero también una significativa participación de organizaciones extracorporativistas. En ese sentido, es importante especificar que las asociaciones denominadas corporativistas son aquellas que integran el sistema oficial de representación de intereses. Tal modelo, implementado por Getúlio Vargas en la década de 1930 y todavía persistente, está formado por sindicatos, federaciones y confederaciones, los cuales representan tanto a trabajadores como a empresarios. Por otro lado, las asociaciones denominadas extracorporativistas, aunque también representen intereses de trabajadores y empresarios, no integran el sistema oficial de representación de intereses (Santos et al., 2017).

El ambiente que emerge a partir de los intereses organizados presentes en las audiencias públicas corrobora la existencia de un modelo híbrido de representación de intereses, con características tanto corporativistas como pluralistas. Así, por un lado, hay un gran número de centrales sindicales, confederaciones, federaciones y sindicatos presentes en la arena legislativa, pudiéndose destacar aquellas con mayor número de participaciones, nombrando a CNA, CNI, CNC, CUT y Contag. Como se presentó anteriormente, las organizaciones de representación sindical contabilizan 1.599 participaciones en el periodo analizado, lo que corresponde a un 11,6 % del total. A esto se añaden las 250 participaciones de centrales sindicales, equivalente al 1,8 % del total. Por otro lado, la representación de intereses por medio de asociaciones de libre constitución también figura en el Legislativo, como es el caso de la Abert y de la Asociación Médica Brasileña. Entre las organizaciones de la sociedad, son las asociaciones libres las que contabilizaron el mayor número de participaciones: 1.633, lo que corresponde a un 11,9 % del total. Sobre el concepto de asociaciones libres, se adopta aquí aquel propuesto por Santos (2014, p. 20): «São as organizações privadas (que reúnem nacionalmente associações locais e regionais) que se constituem para representar setores específicos e que se organizam ‘por fora’ da representação sindical».

Una gran parte, por lo tanto, de los intereses organizados provenientes de la sociedad que participan en las comisiones permanentes de la Cámara de los Diputados es representada por organizaciones sindicales y asociaciones libres. La suma de las participaciones de asociaciones libres, organizaciones de representación sindical y centrales sindicales resulta en el significativo número del 25,3 % de la suma de las participaciones. Considerándose apenas las participaciones provenientes de la sociedad, esas organizaciones responden por un 64,8 %.

Debe llamarse la atención, en ese aspecto, sobre la centralidad de las organizaciones corporativistas que registraron muchas participaciones en las audiencias públicas. Son, por lo tanto, actores relevantes, puesto que recibieron invitaciones para numerosos eventos, oportunidades en las cuales pudieron defender los intereses que representan. Eso refuerza el argumento según el cual persiste la estructura corporativa. Sobre eso, Thomas y Gozetto (2014) afirman que, incluso ante la pluralización de varios aspectos de la actividad de los grupos de interés, el sistema brasileño es una combinación de corporativismo y pluralismo. Diniz y Boschi (2004, p. 51), por su parte, apuntan que ocurrió «a montagem de um sistema híbrido e multipolar, marcado pela sobrevivência das organizações corporativas no interior de uma estrutura global cada vez mais complexa e diversificada, processo cujo cerne seria o fortalecimento da estrutura dual ao longo do tempo».

En esa dirección, Santos (2014, pp. 24-25) presenta una interpretación que se aplica a la discusión aquí emprendida:

En lo que se refiere a la centralidad de organizaciones corporativistas, Santos (2014) llama la atención sobre el mantenimiento de la contribución sindical, la cual aseguraría recursos para la organización y la movilización de intereses, facilitando la superación de los típicos problemas de acción colectiva. Aquí, viene una importante modificación en la legislación, que se dio posteriormente al periodo considerado en este trabajo. Se trata de la Ley 13.467/2017, conocida como reforma laboral, a partir de la cual la contribución sindical solamente podrá descontarse por el empleador mediante autorización previa y expresa del trabajador. Asociada a esa norma está la expectativa de una reducción en el número de sindicatos existentes, sugiriéndose también la necesidad de análisis futuros para verificar si las organizaciones colectivas van a mantener su intensa actuación en la arena legislativa, puesto que la actividad de representación de intereses demanda recursos.

Se debe resaltar, incluso, que, además de organizaciones del sistema corporativista y de asociaciones libres, otras organizaciones se han hecho frecuentemente presentes en las audiencias públicas de las comisiones permanentes de la Cámara de los Diputados. Se pueden destacar aquellas de representación profesional, que registraron un 2,4 % de las participaciones, por ejemplo, OAB, CFM y Consejo Federal de Psicología (CFP). Además, la inserción de nuevos actores, como apuntan Thomas y Gozetto (2014), debe ser considerada, incluyéndose grupos que representan mujeres, cuestiones ambientalistas, intereses de derechos humanos, nuevos intereses religiosos (como evangélicos), derechos de los homosexuales, estudiantes, indígenas y sin-tierra. Ejemplos de grupos de esa naturaleza son la Plataforma Dhesca Brasil, la SOS Mata Atlántica y la Coiab. En ese sentido, a partir de los números agregados, es posible observar la participación de organizaciones aquí clasificadas como organizaciones no gubernamentales (ONG), fundaciones e institutos (4,2 %), como movimientos sociales, redes y articulaciones de entidades (1,8 %) y consejos (1,1 %).

Los números presentados, por lo tanto, muestran que, durante las legislaturas 53ª y 54ª, el ambiente legislativo, especialmente el sistema de comisiones de la Cámara de los Diputados, estuvo marcado por un amplio conjunto de inputs generados por la participación social, caracterizando un ambiente que corrobora la tesis de un sistema de representación de intereses híbrido.

Este artículo, a partir de una estrategia descriptiva de análisis, ha buscado identificar cuáles actores se hicieron presentes en las audiencias públicas de las comisiones permanentes de la Cámara de los Diputados, en las legislaturas 53ª y 54ª. La perspectiva utilizada asume que el acceso a las audiencias públicas está asociado a oportunidades de participación en el proceso decisorio y, por consiguiente, a oportunidades de intercambiar recursos e informaciones y de constituir acuerdos colectivos y coaliciones.

Es necesario aclarar que, además de la participación en esos eventos, hay otras formas para que los intereses organizados accedan a las comisiones. Algunos elementos refuerzan la justificación de estudiar las audiencias públicas: el hecho de que existe un registro de presencia de los participantes y de las organizaciones/instituciones por ellos representadas, y la alta frecuencia con la que se realiza esa actividad (Santos et al., 2017).

Los resultados apuntaron a un elevado número de participaciones de órganos del sector público, especialmente del Ejecutivo, señalando que, en el espacio de las comisiones, hay representantes de múltiples estructuras de poder, que tienen informaciones privilegiadas relativas a las consecuencias de políticas públicas. De esa forma, si, por un lado, existe la indicación de que las audiencias públicas permiten a los parlamentarios mejorar el acceso al Ejecutivo (Vieira, 2009), debe quedar claro, por otro lado, que existe una invitación a representantes de órganos del sector público, no siendo obligatoria la participación en esos eventos. Así, los números de participaciones observados son también interpretados como un indicativo de la importancia del Poder Legislativo.

Además, el ambiente que surge a partir de los intereses organizados presentes en las audiencias públicas corrobora la existencia de un modelo híbrido de representación de intereses (Diniz y Boschi, 2004), con características tanto corporativistas como pluralistas. Por un lado, hay un gran número de centrales sindicales, confederaciones, federaciones y sindicatos presentes en la arena legislativa. Por otro, la representación de intereses por medio de asociaciones de libre constitución también se hace presente.

En lo que se refiere a un balance de poder entre Estado y sociedad en el espacio de las audiencias públicas, los resultados indican una asimetría de poder caracterizada por la actuación preponderante de agentes estatales. Así, a pesar de la existencia de un amplio conjunto de inputs generados por la participación social, es evidente la existencia de escrutinio de múltiples sectores del gobierno, los cuales son actores relevantes en la disputa por influencia en el proceso decisorio. Ese resultado se vuelve aún más significativo si consideramos que «a agenda legislativa, antes dominada por iniciativas do Executivo, passou a incluir quantidade muito maior de proposições de origem parlamentar» (Almeida, 2015, p. 45).

Los resultados evidenciaron, también, que un pequeño número de actores concentró gran parte de las participaciones en las audiencias públicas del sistema de comisiones, indicando la existencia de tendencias en el acceso a esa arena. Se debe señalar que la perspectiva aquí asumida no considera el acceso como sinónimo de influencia. En realidad, se argumenta que organizaciones/instituciones con acceso privilegiado al proceso decisorio pueden ampliar sus oportunidades de influenciar las decisiones en la dirección de sus intereses. Esa discusión remite a Przeworski (2011), que indica que la igualdad de derechos no es suficiente para asegurar la igualdad de influencia política en sociedades marcadas por la desigualdad económica.

De la discusión aquí emprendida derivan algunos desdoblamientos, que apuntan hacia una futura agenda de investigación En ese sentido, es necesario, por ejemplo, evaluar si existen características de los actores que estén relacionadas con el protagonismo ejercido en términos de participaciones en las audiencias públicas. Además, es necesario analizar más detenidamente del contenido presentado por medio de esas participaciones, cuestionando en qué medida la realización de esos eventos está asociada a los resultados políticos que surgen del sistema de comisiones.