ISSN: 1130-2887 - eISSN: 2340-4396

DOI: https://doi.org/10.14201/alh.21151

CONSIDERACIONES SOBRE EL DIVIDENDO DE LA PAZ EN COLOMBIA TRAS EL ACUERDO CON LAS FARC-EP

Considerations on the Peace Dividend in Colombia after the Agreement with the farc-ep

Jerónimo Ríos Sierra

Universidad Complutense de Madrid, España

 jeronimo.rios@ucm.es

Fecha de recepción: 15 de julio de 2019
Fecha de aceptación y versión final: 14 de febrero de 2020

RESUMEN: El siguiente trabajo reflexiona sobre el alcance, el significado y las implicaciones que el conocido como «dividendo de paz» puede dejar en Colombia una vez suscrito el Acuerdo de Paz con las farc-ep. Se presenta parte de la literatura más significativa y se revisan las miradas comparadas y las proyecciones macroeconómicas para Colombia de los últimos años. Todo ello se contrasta con una violencia directa irresoluta, una notable fractura regional producto del profundo centralismo y unos gastos directos de la implementación que, igualmente, conviene tener en consideración.

Palabras clave: Colombia; construcción de paz; dividendo de paz; farc-ep; postconflicto armado.

ABSTRACT: The following work reflects on the scope, meaning and implications that the so-called «peace dividend» can leave in Colombia once the Peace Agreement with the farc-ep is signed. Some of the most significant literature is presented and the comparative views and macroeconomic projections for Colombia of recent years are reviewed. All this is contrasted with a direct irresolute violence, a remarkable regional fracture product of the deep centralism and direct expenses of the implementation that, equally, it is convenient to have in consideration.

Key words: Colombia; peacebuilding; peace dividend; farc-ep; armed post-conflict.

I. Introducción1

El siguiente trabajo tiene como principal objetivo analizar el alcance y significado que el conocido como dividendo de la paz (peace dividend) puede tener en Colombia a tenor del Acuerdo de Paz suscrito entre el gobierno y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (farc-ep) en noviembre de 2016. Lo anterior, en la medida en que dicho Acuerdo ha planteado numerosos debates y consideraciones fruto de dos particularidades claramente distintivas: i) la magnitud y la longevidad de un conflicto que ha perdurado durante más de cinco décadas y ha dejado más de 200.000 muertes, 2.000 masacres, 25.000 desaparecidos, 27.000 secuestrados y 8 millones de desplazados (cnmh 2013; Ríos et al. 2017) y ii) la ambición e importancia de los seis puntos sobre los cuales se constituyó el mismo2. Esto, para algunos centros de referencia en la investigación para la paz y la resolución de conflictos como el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame, invita a considerar que el colombiano se trata del más completo de los últimos treinta y cuatro acuerdos de paz suscritos desde 1989 (Instituto Kroc 2017).

La pregunta de partida sobre la que se construye este trabajo sería la siguiente: ¿qué se puede esperar del Acuerdo de Paz colombiano en términos de rendimientos y dividendos económicos y sociales derivados de su implementación? Dar respuesta a una pregunta de este calado resulta imposible en términos de predictibilidad, si bien, de lo que se trata, es de reflexionar sobre la implicación de tales dividendos, sus verdaderas posibilidades y los horizontes que representa, a tenor del modo en que actualmente se desarrolla la implementación.

Metodológicamente, este es un trabajo que imbrica la descripción y el análisis en torno a cuatro grandes apartados. Primero, se repasan los debates académicos llevados a cabo en los últimos tiempos sobre un concepto, el dividendo de paz, que, sin embargo, tiene más de cuatro décadas de vigencia. A continuación, se trata de explorar sus características y sus implicaciones reales, revisando las experiencias comparadas y las proyecciones que en los últimos años se han producido en particular sobre el caso colombiano. Es a partir de ellas que, en tercer lugar, se presentan reservas frente a las consideraciones más optimistas, enfatizando el análisis en tres cuestiones: i) la perduración de la violencia en el post-Acuerdo; ii) la profundidad de las transformaciones estructurales que se requieren para favorecer su implementación, y iii) los costes directos y de sostenibilidad que exige el mismo. Tres elementos que, por último, y a modo de conclusión, si bien no niegan el dividiendo de paz, en el corto plazo, cuando menos, lo relativizan.

Algunas de las consideraciones y argumentos planteados son reforzados con relatos de entrevistas en profundidad realizadas en Bogotá, mayormente, entre junio y julio de 2019. Así, se utilizan entrevistas del autor con Humberto de la Calle y Juan Camilo Restrepo, jefes de las delegaciones del gobierno colombiano con las farc-ep y el Ejército de Liberación Nacional (eln), respectivamente; Henry Medina, mayor general (r) y viceministro de Defensa; Sergio Jaramillo, Alto Comisionado de Paz durante la presidencia de Juan Manuel Santos; Eduardo Pizarro, hermano del comandante del m-19 Carlos Pizarro, y uno de los académicos colombianos más reconocidos y citados por sus trabajos sobre la violencia en Colombia; aparte de un exdirigente de las farc-ep cuyo testimonio, por petición expresa, se encuentra anonimizado.

II. Consideraciones teóricas en torno al dividendo de paz

El dividendo de paz surge como un concepto que, partiendo de una premisa de desmilitarización, ya sea por superación de la guerra o de un conflicto armado interno, entiende que los espacios de violencia permiten reorientar el sentido del gasto público, de la seguridad y la defensa, hacia otro tipo de políticas públicas. Desde los años setenta ya comienza un debate académico en el campo de la resolución de conflictos e investigación para la paz, alimentado por el argumento respecto a si un mayor gasto militar impacta positiva y significativamente en la marcha de la economía (Benoit 1973; Chan 1985; Atesoglu y Muller 1993; Atesoglu 2002). De hecho, Naciones Unidas produjo algunos documentos desde los que cuestionaba dicha relación, entendiendo que cualquier escalada en el gasto militar repercutía negativamente en otros rubros como los de educación o salud, tal y como propondrán D’Agostino, Dunne y Pieroni (2010, 2017) o Intriligator (1996).

Se presume que menores costes humanos, físicos y económicos derivados de un cese de hostilidades alimentan nuevas opciones para redirigir el gasto público hacia políticas sociales y labores de construcción de paz (Arrighi 1999). Lo mismo sucede en términos de acción exterior, pues la «marca país» mejora, generando un escenario más favorable para la atracción de capital foráneo y la inversión extranjera directa (Fontanel y Matelly 2000). De la misma manera, mayores dividendos ocasionados por un escenario de paz reducen los riesgos de reincidencia o reaparición de episodios de violencia organizada (Richards 2018). No obstante, otros autores han subrayado en sus análisis que habitualmente los rendimientos de la paz terminan siendo menores que lo inicialmente previsto por los gobiernos (O’Hearn 2000; Richmond 2014).

Sobre la base de lo anterior, en Colombia ha existido una prolífica literatura, encargada de problematizar, discutir y visibilizar el impacto económico del conflicto armado interno y estudiar el alcance y la afectación económica del mismo al presupuesto del Estado. Granada y Rojas (1995), Deas y Gaitán (1995), Trujillo y Badel (1998) o Castro et al. (2000) coinciden en señalar que los costes del conflicto armado para Colombia, en un estudio macroeconómico focalizado en los años noventa, vendrían a suponer entre un 2 y un 4% del producto interior bruto (pib). Otros como Querubin (2003) proponen una relación entre mitigación de violencia y crecimiento económico, de manera que por cada 1% menos de violencia la economía crece un 0,06%. Algo que, para Santamaría et al. (2013), responde a una magnitud mayor. Es decir, únicamente reduciendo a la mitad el volumen de la violencia en Colombia, el resultado sería el de un crecimiento del 2% en el pib.

En este mismo orden de consideraciones, Villa et al. (2013) apreciarían cómo el conflicto armado ha afectado, en un promedio anual de series longitudinales, en torno a un 0,5-0,8% el crecimiento del pib. Una tendencia que, para algunos autores, se condensa con especial particularidad en el pib del sector agrario. Trabajos como el de Pinilla (2013) estimarían que el conflicto armado, solo en la última década, habría afectado a más de un 2% anual de este sector, toda vez que un trabajo posterior añadiría los beneficios de una mayor producción, tanto en el número de toneladas de alimentos –en el orden de cerca de 700.000– como en el uso de hectáreas disponibles, en torno a 100.000 (Pinilla y Durán, 2014 citados en dnp 2015). Cabe señalar que estas consideraciones estarían complementadas por aportes como el del reconocido economista Salomón Kalmanovitz (2010), quien considera que estima la recuperación del sector agrario, de superarse la violencia, en el orden de casi un millón de hectáreas.

También en el orden de las inversiones empresariales, según otros trabajos de referencia, el dividendo de paz ocasiona impactos positivos, más allá de las imprecisiones y las dificultades metodológicas para evaluar, verdaderamente, la concurrencia, el alcance y el significado real del dividendo (Rettberg 2008). Esta profesora de la Universidad de los Andes considera que cerca del 75% del empresariado colombiano aumentaría sus inversiones, como igualmente lo harían las exportaciones (Ruiz et al. 2016), el capital humano (Sánchez y Rodríguez 2009, 2012, citados en dnp 2015) o el mercado financiero (Marulanda y Paredes 2006). En definitiva, se trataría de una relación positiva, igualmente presente en las aportaciones de Echeverry et al. (2001), Sánchez y Díaz (2005), Otero (2007), Álvarez y Rettberg (2008) o Galindo et al. (2009).

III. El dividiendo de paz: una mirada comparada y una proyección para Colombia

Un documento del Departamento Nacional de Planeación publicado en 2015 fue el primero en ofrecer una mirada comparada del dividendo de paz con vistas a qué cabría esperar de un escenario de superación de la violencia en el país. Tomando una muestra total de 36 países, de los cuales la mitad de ellos presentarían similitudes al colombiano, para este organismo administrativo cabría apreciar importantes y positivas connotaciones3. Entre las más destacables, por ejemplo, dinámicas de crecimiento en relación con la economía, la demanda interna, la capacidad recaudatoria del Estado, el gasto fiscal, la inversión extranjera directa o, incluso, una reducción de la inflación y del desempleo. Una situación de cambio que, como otros autores han planteado, de acuerdo con Prandi y Lozano (2010), tiene que ver con la transformación que la confianza experimenta en sus múltiples dimensiones y posibilidades.

En la mirada comparada que realiza el dnp (2015) para abordar el dividendo de paz posible en Colombia, se abordan los casos de Bangladesh (1997), Camboya (1991), Filipinas (1996), India (1993), Irlanda del Norte (1998), Macedonia (2001), Níger (1995), Ruanda (1993), Sudáfrica (1993), Burundi (2000), Costa de Marfil (2007), Guatemala (1996), Indonesia (2005), Liberia (2003), Mali (1992), Papúa Nueva Guinea (2001), Senegal (2004) y Yibuti (2001). Así, y tomando como referencia seis momentos –el año de firma del acuerdo; tres y cinco años antes, y tres, cinco y diez años después–, se busca observar cuáles son las dinámicas de crecimiento o no de diferentes variables sociales y económicas en el corto y largo plazo.

El resultado es que, a grandes rasgos, los países que, igual que en Colombia, experimentaron procesos de paz incrementaron de manera adicional su pib entre un 1,1% y un 1,9%. También, en el largo plazo, la paz en un país que supera la violencia coadyuva la mitad de crecimiento del pib per cápita, a la par que la tasa de inversión se incrementa, de manera sostenida en el tiempo, en torno a un 5%. Especialmente, en el corto plazo, se mejora la tasa de ahorro en casi un 3%. Lo mismo sucede con una tasa de inversión que, incluso, aumenta un 5% en el medio plazo. En lo que respectaría a la tasa de inflación, esta mostraría mayores niveles de impacto por el dividendo de paz, en tanto que, en el largo plazo, en el promedio de los países de la muestra, se reduciría en un 80%. A ello se sumaría un desempleo mitigado, en promedio, en un 0,5% anual desde el momento en que se suscribe un acuerdo de paz. En relación con otras variables, cabría esperar que, tras la firma de un acuerdo, se experimente un crecimiento del 2% de la capacidad recaudatoria del Estado y un mayor gasto público, también del orden del 2%. De igual forma, se mejora la capacidad de aperturismo comercial en un 1,5% anual y las exportaciones se incrementan de manera sostenida del orden de un 0,3% anual, a lo que se añade un 1,4% anual de crecimiento adicional en la tasa de crecimiento del sector agrícola y un 0,8% en relación con el sector industrial.

Al respecto, los casos más similares al colombiano, por proximidad territorial y espacial, podría entenderse que son los de i) El Salvador, en donde a través del Acuerdo de Chapultepec se puso fin al conflicto armado con la guerrilla del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional; ii) Guatemala, en donde en 1996 se cerró el Acuerdo de Paz con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca; y finalmente iii) Perú, en donde en 1992 se desmantela la comandancia de Sendero Luminoso con motivo de la captura de Abimael Guzmán y sus principales correligionarios.

Tabla i
Tasa de crecimiento anual tras un Acuerdo de Paz Negociado según el dnp (2015)

		Antes del Acuerdo	Después del Acuerdo	Variación
pib	Variación %	3,1%	4,9%	1,9%
Inversión	% pib	16,4%	21,9%	5,5%
Ahorro	% pib	15,2%	17,6%	2,4%
ied	% pib	0,8%	4,1%	3,3%
Inflación	Variación %	6,7%	6,2%	-0,5%
Desempleo	Variación %	17%	15,7%	1,3%
Ingresos públicos	% pib	20,5%	21,9%	1,4%
Gasto público	% pib	22,1%	24,2%	2,1%
Apertura comercial	% pib	56,7%	77,4%	17,7%
Exportaciones	% pib	27,4%	33,8%	6,4%
Agricultura	Variación %	3,9%	5,3%	1,4%
Industria	Variación %	4,9%	5,7%	0,8%

Fuente: dnp (2015: 7).

Solo en términos de crecimiento económico del pib, trabajos como los de anif (2016) coinciden en señalar cómo en los escenarios de superación de la violencia, y controlando la variable de la desviación estándar, en los tres casos mencionados, la condición de pacificación impactó positivamente en la economía. De hecho, si entre 1976 y 1995 Guatemala creció un 3% anual, en los años posteriores al acuerdo de paz, esto es, entre 1996 y 2015, dicho crecimiento fue del 3,5%. En relación con El Salvador, si en los veinte años previos al Acuerdo de Chapultepec el crecimiento experimentado fue del 1,1%, en las dos décadas posteriores al mismo se incrementó hasta el 3%. Finalmente, en lo relativo a Perú, mientras que entre 1972 y 1991 su crecimiento fue apenas del 1,5%, tras la captura del «Camarada Gonzalo», se triplicó, entre 1992 y 2015, para ascender hasta el 4,9%. Sea como fuere, tales afirmaciones cuando menos ameritan un mayor detenimiento en el análisis, pues pasarían por alto, por ejemplo, el auge de las commodities que incrementó muy sustancialmente el precio de la industria extractiva, especialmente importante en Perú, y, de la misma manera, las externalidades y la volatilidad económica que particularmente caracterizan a las economías centroamericanas.

Así, hacer referencia a las estimaciones del dividendo de paz colombiano tras el Acuerdo de Paz con las farc-ep implicaría atender al menos tres componentes: i) las reasignaciones por el gasto policial y militar, que desde hace años se aproximan al 4% del pib; ii) los gastos derivados de las potenciales mejores condiciones para la inversión y el gasto que acompañan al Acuerdo; y iii) los costos, con vistas a futuros beneficios, que implican, per se, los compromisos para una correcta implementación del Acuerdo de Paz.

Con base en esto es posible encontrar toda una prolífica literatura que se ha encargado de plantear y proponer estimaciones y proyecciones sobre cómo impactaría el eventual Acuerdo de Paz en la economía colombiana. De este modo, y como recoge el estudio de anif (2016), el Bank of America reconocería que tendría un impacto positivo que anualmente representaría entre el 0,28% y el 0,33%. Por su parte, Deutsche Bank, atendiendo especialmente al componente de la inversión, apreciaría que el Acuerdo podría suponer entre un 0,5 y un 1% de crecimiento anual, toda vez que el dnp (2015) eleva sus proyecciones. Como se señalaba con anterioridad, hasta hacer referencia a un crecimiento adicional que estaría entre el 1,1 y el 1,9% anual.

De darse estas últimas circunstancias, en una década de postconflicto armado en Colombia, cabría esperar un 40% de incremento del pib per cápita –que pasaría de 7.000 a 12.000 dólares–, una tasa de inversión que aumentaría del 29% al 35% y una inversión extranjera directa que crecería notablemente al pasar de 13.000 a 36.000 millones de dólares anuales. Igualmente, las exportaciones ascenderían en Colombia hasta llegar a los 65.000 millones de dólares –muy por encima de los actuales 37.000 millones–.

En todo caso, lo anterior resulta relativizado por trabajos como el de Hofstetter (2016), quien considera que tales planteamientos del dnp se encuentran muy por encima de lo que, en realidad, cabe esperar para el caso colombiano. Sobre todo, porque, según su trabajo, ni en Nicaragua ni en El Salvador ni en Guatemala es posible apreciar tasas de crecimiento a medio y largo plazo distintivas de la región, producto de sus procesos de superación de la violencia política. Otros trabajos, también conservadores, como el de Fedesarrollo en diciembre de 2017, reducen sus escenarios futuros a un 0,3% anual durante los próximos quince años y con un mayor impacto a partir de 2024, cuando se espera que comiencen a revertir las inversiones en el sector rural colombiano.

IV. La realidad del dividendo de paz en Colombia

IV.1. Reajustes en el gasto de seguridad y defensa

Verdaderamente resultaría difícil encontrar que la asignación del gasto público en seguridad y defensa pueda encontrar, en el corto y medio plazo, un reajuste significativo que permita movilizar recursos hacia rubros del gasto públicos alejados del conflicto armado interno acontecido en Colombia

Si se observan las cifras relacionadas con la violencia, el país mantiene la dinámica decreciente de los últimos años, e incluso décadas, por la cual el número de muertes violentas cada 100.000 habitantes se ubica en torno a los 28 homicidios dolosos, esto es, muy lejos de los casi 100 que se contabilizaban a principios de la década pasada (Ríos 2017). Sin embargo, cuestión diferente es la violencia directamente relacionada con las condiciones estructurales y con los actores que protagonizan el conflicto armado interno de manera que cabría aceptar la hipótesis de una redefinición de la violencia tras la suscripción del Acuerdo de Paz en Colombia con las farc-ep (Ríos et al. 2019).

En primer lugar, pareciera que ha habido un relativo incumplimiento con lo que preveía el punto tres del Acuerdo de Paz. Un punto tres que confería a las Fuerzas Militares y, en particular, al Ejército y a la Policía Nacional la labor de recuperar el territorio que las farc-ep, una vez desmovilizadas, «dejaban libre», producto de la asunción de su proceso de dejación de armas. Como señala a continuación Humberto de la Calle, jefe del equipo negociador con las farc-ep, tal situación no ha sucedido y ha habido un reacomodo de la(s) violencia(s).

[…] Yo comprendo que el desafío de la presencia del Estado en todo nuestro territorio es enorme. Alguien dijo de manera muy afortunada que en Colombia había menos soberanía que territorio y era la oportunidad tras el abandono de las farc de sus posiciones tradicionales de lograr ese propósito […] Siempre me queda la duda de si la incapacidad manifiesta tras dos siglos de controlar ese territorio por parte de ese Estado central no había sido superada aún o si hubo más allá de este razonamiento […] Hubo zonas que fueron ocupadas por los actores ilegales junto a un aumento de algunas líneas de actividad ilegal y luego un fenómeno que viene de antes pero que se ha recrudecido de manera pavorosa que es el asesinato de líderes sociales […] Es grave que se minimice este fenómeno de una situación que es el talón de Aquiles más grave de lo que pueda ocurrir (Entrevista a Humberto de la Calle, julio de 2019, Bogotá).

Tal y como han venido informando, no solo fuentes policiales, como el Observatorio del Delito adscrito a la Policía Nacional de Colombia, sino otros informes de acompañamiento al Acuerdo de Paz como los de la Fundación Ideas para la Paz (2019), el Instituto Colombo-Alemán para la Paz (2018) o Indepaz (2017), se aprecia un importante proceso de recomposición de diferentes grupos armados que, además, exigirá un período muy prudencial de tiempo para que el Estado pueda, paulatinamente, asentarse de manera definitiva en esos territorios (Villar 2017).

El Ejército de Liberación Nacional (eln) ha incrementado sustancialmente su capacidad de combate, su número de acciones armadas y su presencia territorial. Si bien hacia 2010 su nivel de activismo y relevancia apenas se reducía a treinta municipios y unas pocas acciones armadas, todo indica que su capacidad de combate ha superado ampliamente los 1.500 efectivos que tenía para ese entonces (Echandía 2013) y que en la actualidad sobrepasa, incluso, los 3.000. Es más, se aprecia un reordenamiento territorial que le ha permitido mantener su presencia notable en departamentos tradicionales de activismo, como Arauca, Norte de Santander y Bolívar, e intensificar su presencia en departamentos en donde, casi siempre, actuó bajo la influencia del orden hegemónico local que ejercían las farc-ep, tal y como sucede en buena parte del Pacífico colombiano (Ríos 2017). Una región esta en donde además de minería ilegal de oro y platino se concentran buena parte de los departamentos con mayor impronta cocalera del país.

Al amparo de los negocios mafiosos turbios han ido tomando predominancia el secuestro, la extorsión, el abigeato y el contrabando. Traer contrabando de Venezuela a Colombia […] Han ido tomando fuerza ciertos grupos, en especial, el Oriental de Arauca y el del Chocó, muy vinculado a la droga. Los grupos tradicionales del eln son menos importantes hoy de lo que eran entonces. […] Lo cierto es que desmovilizadas las farc, todos los informes de Inteligencia muestran que han crecido. Tienen a su favor el elemento Venezuela. Las cifras disponibles dicen que casi es más importante el continente humano del eln en Venezuela que en Colombia […] Ha descubierto los encantos económicos del trasiego de drogas que antes no estaban en eso. Según los informes ya no son 2.000, son 4.000, 5.000, tiene una base relativamente grande de militantes urbanos, mayor que la de las farc, que le da capacidad de terrorismo, pero no para tomarse el Estado (Entrevista a Juan Camilo Restrepo, julio de 2019, Bogotá).

A lo anterior cabría añadir otras estructuras armadas que, igualmente, en la actualidad se disputan entre sí el orden hegemónico local de aquellos escenarios en donde, otrora, las farc-ep se erigían como el actor de referencia. Eso sucede, de un lado, con el grupúsculo que se autodefine como heredero del Ejército Popular de Liberación (epl), denominado actualmente «Los Pelusos», y que para las autoridades colombianas nada tiene que ver con una guerrilla, dada su conexión directa y absoluta con el negocio de la droga. Un negocio que durante años se constriñó al departamento de Norte de Santander, en donde confrontaba con grupos postparamilitares y el Frente 33 de las farc-ep, aparte de con el eln, y que hoy le permite haber encontrado nuevas posibilidades, especialmente, en el suroccidente del país. De igual forma, no convendría dejar de lado el principal grupo criminal, en parte, heredero de la estructura paramilitar de la década pasada, y que responde al «Clan del Golfo», en especial activo igualmente en la región Caribe, en Antioquia y en otros escenarios cocaleros y fronterizos del país, y que, del mismo modo, es responsable directo del nuevo tipo de violencia criminal que desde hace una década viene teniendo lugar en Colombia.

Desde finales de 2016, el auge del cultivo cocalero, que en la actualidad quintuplica las 48.000 ha de coca contabilizadas en 2010 (unodc 2011), unido a las disputas por el control local ocasionado por el vacío de poder dejado por el proceso de dejación de armas de las farc-ep y al auge del eln, del epl y de otras estructuras, invita a no vislumbrar a corto plazo una reducción significativa en seguridad y defensa. Más, si cabe, si los asesinatos de excombatientes de las farc-ep y líderes sociales se siguen realizando (Ríos et al. 2020), y si el auge de la reincidencia y las tensiones con Venezuela se mantienen, como ahora, en un clima de relativa intranquilidad.

En todo esto hay un factor que no se ha tenido en cuenta: Venezuela. Porque claro, Colombia desarrolló un Ejército contra guerrillas, que desde 2005-2006 fue convencional. El Ejército colombiano calcula que las diferencias con Venezuela, en caso de guerra convencional, son de 9 a 1. El Ejército comenzó a prepararse para la eventualidad de un conflicto con Venezuela. La cerrera militar mira a Venezuela y no está mirando hacia el conflicto interno. Se considera que no hay amenaza interna (Entrevista a Eduardo Pizarro, junio de 2019, Bogotá).

En definitiva, bastaría recordar que la firma de un acuerdo de paz, por sí misma, no supone una reducción de la violencia ni mucho menos la necesidad de reorientar, como plantean algunos teóricos del dividendo de paz, los rubros del gasto público. La experiencia salvadoreña, guatemalteca o peruana, por ejemplo, darían buena cuenta de cómo, de no superarse las barreras estructurales y simbólicas que sostienen la violencia, esta puede mutar hacia otras formas y manifestaciones más difíciles de intervención.

IV.2. Dificultades territoriales y brechas regionales

En un segundo término hay que ver cómo el conflicto armado interno ha afectado tradicionalmente al pib, más allá de la seguridad y defensa, y cómo la eventual superación de la violencia con las farc-ep afecta positivamente a las variables planteadas con anterioridad. Algunos trabajos proponen que una posible dejación de la lucha armada con las farc-ep, unido a una reducción del impacto del narcotráfico, podría implicar, como se recogió previamente, un crecimiento adicional, en el corto plazo, de entre el 0,5 y el 1% del pib. Una estimación, en cualquier caso, poco sólida para el caso colombiano si se atiende a la mutación de la violencia y al repunte muy sustancial del negocio cocalero.

El Acuerdo de Paz prevé dos puntos en su contenido que resultan cruciales para estimular la economía con vistas a coadyuvar cualquier proceso de construcción real, estable y duradera de paz en el país. En primer lugar, la denominada Reforma Rural Integral y, vinculada con ella, la atención al problema de las drogas ilícitas (Ríos 2017b). Verdaderamente, la primera cuestión es nuclear si lo que se quiere es generar estímulos y mecanismos que trasformen una violencia estructural que durante décadas ha servido de soporte a la violencia en Colombia (Sánchez 1987; Pizarro 2011).

A tal efecto, el Acuerdo de Paz reconoce expresamente que el olvido y la desatención que durante décadas ha experimentado la realidad rural y campesina de Colombia sirvió para alimentar las prácticas producidas por el conflicto armado interno.

Las condiciones que sostienen la violencia, ese era nuestro foco […] El despliegue de estructuras es clave […] Si llegamos a la situación en que estamos no es gratis. Es porque hay un problema estructural, de economía política, en el territorio. Que no es una justificación de nada. Simplemente la realidad. Para gobierno tras gobierno no era de interés gobernar esas regiones, y por eso quedaron a disposición de las farc, a disposición del narcotráfico, de los cultivos de coca, de la economía ilegal. Hasta que la amenaza fue tan grande que se reaccionó, se estabilizó, y el riesgo, ahora, ¿cuál es? Entonces, mi opinión es que solo un acuerdo de paz nos iba a obligar a afrontar ese problema integral. Solo un acuerdo de paz, con verificación, y con una perspectiva de 10 a 15 años nos iba a obligar, verdaderamente, a enfrentar eso (Entrevista a Sergio Jaramillo, febrero de 2017, Bogotá).

Conforme a trabajos como los de Echandía (2006), Salas (2010, 2016) o Ríos (2016, 2017), el conflicto armado interno, especialmente, producto de la Política de Seguridad Democrática llevada a cabo bajo la presidencia de Álvaro Uribe (2002-2010), terminó por cambiar las dinámicas territoriales de la violencia y hacer que los grupos armados optasen por consolidar su posición en enclaves periféricos, fronterizos y de marcada impronta cocalera. De hecho, la violencia se periferializació y terminó por agudizarse en escenarios muy alejados de los centros decisorios del país.

Lo anterior no es baladí si se atiende la marcada desigualdad regional existente, pues Colombia es uno de los cinco países más desiguales del mundo según el Índice de Pobreza Multidimensional que Naciones Unidas publicó en 2018, y que a tal efecto se visibiliza en el coeficiente de Gini por distribución de ingresos, del 0,54 (cepal 2017), y en el relativo a la propiedad de la tierra, con un valor de 0,86 (Ríos y Gago 2018). Si a ello se suma también un marcado centralismo que se traduce en una inelasticidad vertical de renta por la cual más del 80% de los ingresos del Estado son dirigidos desde el nivel central de gobierno, el resultado que acontece en Colombia es el de un centralismo del presupuesto que colisiona con una periferialización de la violencia.

El país, que es el segundo más recentralizado de América Latina, no muestra hasta la firma del Acuerdo de Paz ningún instrumento que desconcentre o descentralice tanto el presupuesto como la toma de decisiones. A tal efecto, el punto primero del mismo, con una óptica totalmente municipalizadora, entiende que cualquier atisbo de dividendo de paz exige, previamente, conferir mayor peso decisorio en las políticas públicas a los municipios que se vieron más afectados por la violencia armada (Cairo et al. 2018). A su vez, también exige, antes que nada, inversiones importantes en materia de formalización de derechos de propiedad en el uso de la tierra, infraestructura, tejido productivo, gasto público y, en última instancia, productividad y competitividad. Dicho de otra manera, la inversión inmediata en la realidad rural colombiana, según el Acuerdo, resulta óptima de cara a revertir e incrementar los beneficios de la paz en Colombia.

Como estructura económica, el gran problema del Acuerdo de Paz son los poseedores de la tierra. El factor es fundamental y no gratuitamente es el primer punto de los seis de la negociación. El primer documento que estuvo listo para ser ley aún hoy no ha sido aprobado, y es el que tiene que ver con el empadronamiento, censo y catastro de la tierra. Eso es fundamental. Tenemos mientras un altísimo porcentaje, como pocos en el mundo, de concentración del uso de la tierra. Su mal uso, no se pagan impuestos. Hay un statu quo que no quiere perderse. Existe la fuerza del perdón, pero no existe la fuerza para entregar lo que se tiene y para que se disminuyan los niveles de equidad. Estamos retrocediendo en todos los indicadores de violencia, también en la tierra (Entrevista personal a Henry Medina, junio de 2019, Bogotá).

Se hace especialmente difícil encontrar en la reforma rural integral un medio que impulse mayor recaudo público, mayor gasto público, mayor capacidad de ahorro y mejores dinámicas de tejido productivo e inversión. No solo por los rezagos de la implementación que, según el Informe de Seguimiento del Acuerdo de Paz realizado por la Organización de Estados Iberoamericanos (oei), en los rubros más relevantes, en sus dos primeros años, apenas ha superado el 10%; sino porque implica visibilizar, problematizar y politizar unas contradicciones que el actual gobierno no pareciera respaldar. Es decir, aunque los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial han sido aprobados, el Plan Nacional de Desarrollo publicado en 2019 no recoge partidas específicas al respecto para intervenir en los casi 200 municipios más afectados por la violencia.

Que la reforma rural integral no se vaya a conseguir con esos millones de campesinos, de desplazados, de víctimas, es lamentable. Falta un sujeto político que muestre fuerza y madurez. No hay organizaciones de masas que logren presionar. No hay interés por cambiar las reglas del juego territorial que favorece a las elites de este país (Entrevista a exmandatario de las farc-ep, julio de 2019, Bogotá).

Además, implementar el punto número 1 del Acuerdo supone fortalecer los niveles intermedios de gobierno, que en Colombia son los departamentos, y asumir competencias y responsabilidades en la planificación de la política pública, en la orientación de la misma y en la disposición autónoma del gasto público que, a día de hoy, parecen difícilmente realizables a pesar de que llevan tres décadas en el debate público del país. Asimismo, este punto implica abordar, en paralelo, otra cuestión no menos importante, como la de los cultivos cocaleros. En la actualidad, superando las 160.000 ha cultivadas, el gobierno ha entendido, como tradicionalmente ha sucedido en Colombia, que el problema de las drogas ilícitas solo es superable sobre la base de una confrontación directa, especialmente, a través de las aspersiones con glifosato. Esto, que en el fondo es algo que no desconocía el Acuerdo de Paz, resulta perfectamente complementario a una tarea ingente, imposible hoy por desarrollar: la sustitución alternativa de los cultivos ilícitos.

Y es que la baja productividad, la escasa interconexión e infraestructura, unido a la informalidad, la modernización ausente y la nula competitividad (cepal 2017), desincentivan que el pequeño cultivador cocalero encuentre atractivos otro tipo de productos que generan un margen de beneficio mucho menor y un retorno de las inversiones mucho más demorado en el tiempo. Un binomio indisociable que, en suma, sigue siendo una de las tareas más difíciles de abordar por parte del Estado colombiano (Rodríguez 2018).

En conclusión, centralismo, fracturas regionales, débil institucionalidad local, informalidad, exclusión territorial y una violencia estructural que a todas luces continúa irresoluta difícilmente pueden albergar políticas de transformación que hagan del Acuerdo de Paz un beneficio adicional a las tendencias de crecimiento económico del país. Esto, con independencia de que la marca Colombia haya mejorado sustancialmente, en parte, también, por la entrada de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) y por la imagen del presidente Iván Duque como defensor del Acuerdo de Paz y de su taxativo cumplimiento hacia fuera del país, toda vez que hacia dentro ha tratado de torpedear el mismo evitando apoyar la creación de Circunscripciones Especiales Transitorias o el mismo esquema de Jurisdicción Especial para la Paz (jep).

IV.3. Gastos directos del Acuerdo de Paz

Aparte de la reorientación del presupuesto en seguridad y defensa, y de los réditos de las transformaciones estructurales y territoriales sobre las cuales, previamente, hay que intervenir, hay que tener en consideración los gastos directos y de sostenibilidad que demanda la implementación del Acuerdo de Paz.

Particularmente, derivado del mismo y al margen de su reversión, a medio y largo plazo, en forma de beneficios, el Acuerdo prevé la necesidad de partidas presupuestarias orientadas a ítems directamente derivados de los compromisos adquiridos entre gobierno y guerrilla. Es decir, la puesta en marcha de trasformaciones en la estructura territorial colombiana abordadas en el epígrafe anterior tendrían que sumarse a otros costos derivados del Acuerdo como los subsidios de los excombatientes; la financiación de sus proyectos de reincorporación a la vida civil; las acciones para la promoción de cultivos alternativos, a la vez que la erradicación de los de impronta cocalera. Además, a lo anterior habría que añadir la creación de nuevas agencias en la arquitectura institucional del Estado, tal y como ha de suceder con el esquema de Jurisdicción Especial para la Paz, la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas por razón del Conflicto Armado, los esquemas de protección para excombatientes de las farc-ep o la Comisión de la Verdad, entre otras cuestiones.

El denominado Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016 calcula que los costes ocasionados para dirigir una política pública que facilite la implementación en el territorio rural colombiano y priorice la infraestructura física –en particular, carreteras y telecomunicaciones– podrían suponer un 3% del pib adicional para el lustro que transcurre entre 2017 y 2021. A ello, habría que sumar también los costes derivados de la implementación de la Ley 1448 de 2011 sobre Restitución de Víctimas, por lo que habría que reponer más de 200.000 ha que fueron objeto de despojo por los diferentes grupos armados, y cuyo monto total ascendería a los 14.7 billones de pesos colombianos –equivalentes a unos 400 millones de dólares–, que implicarían el orden de un billón anual que representa el 0,1% del pib por los próximos quince años (asnif 2016).

De otra parte, están los derechos pecuniarios de restitución a las víctimas. Un número que supera los ocho millones de desplazados internos y que, ante el imperativo de restitución, el hecho de que la mitad de ellos hayan de ser remunerados, cuando menos, con medio salario mínimo legal –el cual oscila en torno a los 100 dólares– y por al menos un tiempo de tres años, implica hablar de más de un 2% del pib colombiano. Algo, a todas luces, que supera el compromiso presupuestario del 1% del pib que el Ejecutivo tiene previsto para la década 2012-2021. Ello se vería, además, agravado por el vacío fiscal de más del 4% del pib que reconoció en 2016 el ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas, y cuya última reforma tributaria apenas ha podido paliar en un 50%.

Aparte, el Acuerdo de Paz ha de cubrir los costes de desmovilización de los combatientes, y que, atendiendo al mismo, exige financiar las acciones de reincorporación, educación y formación para el trabajo, los subsidios personales y los proyectos de inversión. Es decir, algo menos de 200 dólares por guerrillero, a modo de un subsidio que, si bien inicialmente era por 24 meses, en la actualidad se encuentra prorrogado sine die. También estarían los casi 2.500 dólares que en un solo pago recibiría cada guerrillero una vez identificado su proyecto de vida personal en el tránsito de la reincorporación y el bono de cerca de 600 dólares que igualmente se percibe en el momento en el que el combatiente entraba en una zona veredal para consumar su proceso de dejación de las armas.

Si inicialmente se hablaba de 7.100 combatientes, las cifras totales superan los 11.000 exguerrilleros inmersos en el proceso de reincorporación a la vida civil. Asimismo, en relación con los gastos directos del Acuerdo de Paz hay que tener en consideración los resultantes del mantenimiento de las otrora zonas veredales. Estas corren por cuenta del Estado y asnif (2016) ha estimado su coste en un 0,002% del pib anual colombiano, al cual habría que sumar otro 0,07% resultado de la necesaria atención a los exguerrilleros. Por otra parte, también han de tenerse en cuenta los costes de creación de la nueva arquitectura institucional recogida en el punto cinco, destinado a víctimas, y que en agosto de 2019 ya han visto comprometida una reducción del 30% de lo inicialmente comprometido. Es decir, por ejemplo, en relación con la jep sería necesario constituir todo el andamiaje institucional, el cual requiere del desarrollo de las tres salas que prevé el Acuerdo –definición de situaciones jurídicas, amnistía o indulto y el reconocimiento de las responsabilidades y conductas–, aparte de la conformación de la Unidad de Investigación y Acusación y la creación, stricto sensu, de las diferentes instancias del Tribunal de Paz que, en suma, en comparación con otras instancias del Estado, podría oscilar sobre los 1.500 millones de pesos anuales (400.000 dólares) según las estimaciones citadas.

Finalmente, no se pueden olvidar los compromisos del punto 4 del Acuerdo sobre una solución al problema de las drogas ilícitas. Por ejemplo, según trabajos anteriores producidos, entre otros, por el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (2012), en Colombia, la superficie cocalera podría encontrar una alternativa viable en el cultivo de cacao. Si, tomando por buenas las estimaciones de Fedesarrollo (2012), sustituir una hectárea de coca por una de cacao tiene un coste de 3.3 millones de pesos, esto es, unos 850 dólares, quiere decir que un plan integral que abordase toda la superficie cultivada en el país podría suponer unos 20 millones de dólares por año, lo cual en un acumulado de cinco años elevaría la cifra a 100 millones. Un coste que bien podría ser superior, no obstante, en función de las características del cultivo, pues el coste del maíz sería de 6.2 millones por hectárea y el del café 10.9 millones por hectárea. A ello habría que añadir el subsidio recogido en el Acuerdo para conferir sostenibilidad al tránsito de cultivos. De acuerdo con los minifundios predominantes, unos 80.000 cultivadores, en el momento en que recibiesen dos salarios mínimos legales por un período transitorio de cinco años, quiere decir que esta partida adicional supondría para el Estado otros 360 millones de dólares anuales que representan el 1% del pib en el acumulado de un lustro.

Al respecto, y por último, un trabajo de Junguito et al. (2017), que toma en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo, considera que el coste total del Acuerdo de Paz en los términos que aquí se plantean, a efectos de que reviertan sus dividendos económicos, ascendería a un coste total de 129.5 billones de pesos colombianos –próximos a 4.000 millones de dólares–. Se ejecutaría en 15 años y equivaldría a un 0,7% del pib por cada año. Esta inversión se concentraría en más de un 85% en la reforma rural integral y, sobre todo, en acciones de inclusión productiva y social. Acciones que apenas se han desarrollado.

Según recoge el Informe de Seguimiento Técnico a la Implementación del Acuerdo con las farc-ep elaborado por la oei, entre noviembre de 2016 y julio de 2018 el avance global al respecto era de un 13,71%. Así, los mayores adelantos se dieron en materia de formalización de la propiedad y protección de las zonas de reserva campesina (27,66%) y los retrasos se concentraron en cuestiones que se relacionan con los dividendos económicos de la paz. Por ejemplo, los avances en los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial apenas fueron de un 8,57% y, menos aún, en lo que se refiere al Plan Nacional para la Reforma Rural Integral (4,9%). Este seguimiento no ha tenido continuidad tras la llegada a la Presidencia de Iván Duque en agosto de 2018, en buena medida, motivado por su recelo a los mecanismos de monitoreo y seguimiento de la comunidad internacional.

Si se mantiene esta tendencia de desatención a lo que debe impulsar el dividendo de paz en Colombia a partir de transformaciones estructurales e institucionales en los municipios que prioriza el Acuerdo –denominados a partir de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial– es posible que los episodios de violencia y lucha armada se extiendan o aparezcan bajo nuevas estructuras (Braga et al. 2018). De hecho, así viene sucediendo desde el verano de 2017 con disidencias de las farc-ep en zonas de tradicional arraigo guerrillero como Cauca, Nariño, Caquetá, Chocó o Norte de Santander.

V. Conclusiones

Tal y como se puede observar, aunque las bonanzas de un Acuerdo de Paz son innegables por su impacto en el tejido social, el funcionamiento democrático o la confianza de los mercados, difícilmente es posible apreciar su materialización como tal, al menos, en el inmediato plazo. Un Acuerdo de Paz que supera un episodio de décadas de violencia armada como el sucedido en Colombia impacta positivamente en la atracción de capitales, los flujos comerciales, la inversión extranjera directa y la mejora de la marca país. Por otro lado, ofrece innegables posibilidades para expandir la consolidación institucional y la estructura territorial de un Estado que, como se apuntaba con anterioridad, siempre tuvo más territorio que soberanía.

Sin embargo, y aun cuando el Acuerdo suscrito con las farc-ep potencialmente ofrece posibilidades de transformación y evolución del sistema político democrático, la estructura territorial del Estado o la satisfacción de los derechos de verdad, justicia, reparación y no repetición, es igualmente cierto que en Colombia plantea notables reservas al respecto.

De un lado, porque no se puede aceptar la hipótesis de reordenamiento del gasto público que a menudo predomina entre los valedores del dividendo de paz. Esto es porque el proceso de dejación de armas y tránsito a la democracia y la reincorporación no supone automáticamente una reducción de la(s) otras violencia(s) asociadas al conflicto. Así, la persistencia de eln, epl, grupos criminales y postparamilitares ha protagonizado una nueva etapa de la violencia armada traducida en el asesinato de líderes sociales, de exguerrilleros de las farc-ep y, asimismo, de disputas por un orden local con condiciones de violencia estructural aún hoy persistentes.

De otro, están las carencias estructurales del Acuerdo de Paz, especialmente, en términos de fractura regional; brechas centro-periferia, y olvido de una gran proporción del Estado que, desde una impronta rural, exige no solo de la implementación de aquel en relación a sus puntos 1 y 4. Es urgente fortalecer la institucionalidad, reducir las brechas de desigualdad, invertir en la periferia colombiana olvidada por los centros decisorios del país y entender lo anterior en clave de descentralización y desconcentración. De lo contrario, territorializar la implementación del Acuerdo, todo lo contrario, puede terminar superando las posibilidades reales del orden local y departamental.

Finalmente, el Acuerdo prevé una serie de costes inmediatos y otros de sostenibilidad que han de ser considerados y que resultan especialmente importantes pues, de acuerdo con lo apuntado en el epígrafe estrictamente anterior, vendrían a suponer algo más del 2,5% del pib anual del presupuesto colombiano. En el último año solo se previó presupuestariamente el 1% relativo a lo comprometido por la Ley 1448 de 2011, de manera que el Plan Nacional de Desarrollo no recoge partidas expresas al respecto, y el Marco Fiscal a Medio Plazo se desconoce cuál es el nivel de cobertura que ofrece y ofrecerá, en realidad, a lo referido por el Acuerdo de Paz. Un escenario de incertidumbre superado si, además, se atienden otros gastos que derivan del Acuerdo, tales como rubros en educación o pavimentación de vías e infraestructura. Estos, en el presupuesto del año 2017, ascendieron a un 3% del presupuesto nacional, lo cual, en suma, y sin reformas de fondo, pone en una difícil situación la correcta y sostenible implementación del Acuerdo de Paz en Colombia.

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