ISSN: 1130-2887 - e-ISSN: 2340-4396
DOI: https://doi.org/10.14201/alh.31718

La Agenda 2030 en marcha: desafíos de implementación en república dominicana

The 2030 Agenda in Motion: Implementation Challenges in the Dominican Republic

Antonio Sianes asianes@uloyola.es1

FranciscoSantos-Carrillo frsantos@uloyola.es1

Luis A.Fernández-Portillo portillo@uloyola.es1

1 Universidad Loyola de Andalucía

Envío: 2023-01-09

Aceptado: 2023-12-27

Publicación: 2024-08-07

RESUMEN: En 2015, Naciones Unidas estableció la Agenda 2030, cuyo ambicioso alcance conlleva abordar relevantes desafíos en su implementación, destacando el establecimiento de marcos institucionales de gobernanza y nuevos métodos de coordinación de políticas y procedimientos burocráticos. Aplicando como metodología la sistematización del estudio de caso de República Dominicana, se analiza cómo los países en desarrollo están afrontando estos desafíos. Los hallazgos alcanzados pueden contribuir a mejorar la implementación de la Agenda en otros países latinoamericanos.

Palabras clave: Agenda 2030; Gobernanza; Estudio de Caso; República Dominicana; Latinoamérica.

ABSTRACT: In 2015, the United Nations established the 2030 Agenda, whose ambitious scope involves addressing significant challenges in its implementation, highlighting the establishment of institutional governance frameworks and new methods of coordinating policies and bureaucratic procedures. Applying the methodology of a systematic case study of the Dominican Republic, we analyze how developing countries are facing these challenges. The findings reached can contribute to improving the implementation of the Agenda in other Latin American countries.

Keywords: Agenda 2030; Governance; Case Study; Dominican Republic; Latin America.

I. Introducción

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es una estrategia global aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015, cuyo objetivo es cambiar el rumbo del mundo hacia un camino resiliente centrado en promover el desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2015). La adopción de la Agenda 2030 fue considerada un logro notable de la comunidad internacional, ya que representó un compromiso global sin precedentes (Helgason, 2016). De hecho, la Agenda 2030 no solo fue negociada y ratificada por la inmensa mayoría de los países del mundo, sino que también incluyó en su proceso de mediación a otros organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, que compartieron su visión global del mundo (Sianes, 2021). Sin embargo, ni la arquitectura de gobernanza del desarrollo sostenible ni el diseño institucional de la Agenda ofrecían garantías de implementación. Como era previsible, cambios en la coyuntura mundial afectaron a la capacidad de orquestación del Foro Político de Alto Nivel de Naciones Unidas (Abbott y Bernstein, 2015), y modificaron las preferencias nacionales (Santos-Carrillo et al., 2020).

A los pocos años de iniciarse la implementación de la Agenda 2030, quedó claro que el accionamiento real de los Estados iba a requerir arreglos institucionales y procedimientos de implementación más profundos que los establecidos (Weitz et al., 2018). Este tránsito de preocupaciones de gobernanza hacia preocupaciones de implementación es aún más evidente ahora que estamos a mitad del período de ejecución de la Agenda 2030, más aún cuando la coyuntura global parece estar viviendo un momento de contestación sobre su legitimidad. Todo ello torna pertinente la realización de estudios empíricos que pongan de manifiesto cómo los países están abordando la implementación de la Agenda, las dificultades que están enfrentando y los mecanismos desplegados para abordarlas. Algo que resulta más acuciante en regiones en desarrollo como Latinoamérica, donde encontrar referentes de los que extraer aprendizajes puede contribuir a mejorar significativamente los niveles de despliegue de la Agenda 2030, así como el rendimiento alcanzado en términos de consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Con este fin, se presentan los resultados alcanzados de sistematizar el estudio de caso de República Dominicana, un país que destaca en la región latinoamericana por contar con instrumentos de planificación vigentes a mediano plazo, y que ha realizado un ejercicio de alineación de objetivos nacionales de desarrollo con los 17 ODS. Su análisis contribuye a abordar la pregunta de investigación: cómo los países en desarrollo están afrontando los desafíos de implementación de la Agenda 2030, estableciendo marcos institucionales de gobernanza y nuevos métodos de coordinación de políticas y procedimientos burocráticos.

II. Marco teórico: la Agenda 2030 como marco de gobernanza par alcanzar un desarrollo inclusivo y sostenible

El objetivo principal de la Agenda 2030, tal y como se declara, es informar y orientar las políticas públicas y las intervenciones privadas en pro de alcanzar un desarrollo inclusivo y sostenible que no deje a nadie atrás (Naciones Unidas, 2015). El aspecto más identificable de la Agenda son los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La Agenda estableció un total de 17 ODS, resumidos en 169 metas a perseguir en el período de 2015 a 2030.

Los ODS abarcan una amplia gama de sectores y desafíos, desde la pobreza y desigualdad hasta el cambio climático, la paz y la gobernanza global, abarcando tanto los niveles micro como macro (Hepp et al., 2019). Esta cobertura refleja la escala y la profunda ambición de la Agenda 2030, pero también explica las dificultades encontradas en su implementación y la consecuente falta de vías críticas hacia el éxito (Schneider et al., 2019).

La complejidad de desplegar de manera efectiva una agenda tan integral e integrada ha generado una serie de dificultades para su consecución. Entre ellas, el establecimiento de marcos institucionales de gobernanza y de mecanismos eficaces de implementación se presentan cruciales. Por ello, la literatura viene recogiendo desde hace años un catálogo de elementos y factores que dificultan tanto la gobernanza como la implementación de la Agenda 2030.

En materia de gobernanza, la Agenda es multisectorial y multinivel. Abarca todos los ejes de sostenibilidad e inclusión y se despliega en los distintos niveles de gobierno. Por estas razones, requiere un abordaje holístico que vincule estructuras y actores y los ayude a trabajar conjuntamente (Fuso Nerini et al., 2018; Scheyvens et al., 2016).

Por su parte, la implementación involucra a gobiernos, sociedad civil y empresas. Pero la limitación de recursos y el carácter integral de la Agenda requiere apoyarse en estrategias de orquestación que trabajen indirectamente con organizaciones intermediarias utilizando métodos blandos de influencia y procedimientos burocráticos para orientar sus acciones. La generación de múltiples trade-offs sugiere la necesidad de contar con mecanismos que faciliten la coordinación y la cooperación de actores, particularmente de aquellos que marcan las preferencias de los gobiernos o tienen poder de veto. Gestionar la tensión de las potenciales contradicciones inherentes y conseguir la colaboración entre ellos son uno de los mayores desafíos (Kroll et al., 2019; Sachs et al., 2022).

Ambos retos se ven especialmente agravados en un contexto global en el que, tras la pandemia de la COVID-19, los recursos disponibles son limitados. La postpandemia agrega mayor complejidad a la implementación de la Agenda porque, por un lado, los países desarrollados podrían restar recursos de sus esfuerzos de cooperación internacional para atender sus necesidades internas, un riesgo que ya estaba presente en la Agenda (Santos-Carrillo et al., 2020). Por otro lado, los países en desarrollo están reevaluando sus prioridades en relación con la gestión de la pandemia y las estrategias de recuperación posteriores, dada su escasa dotación de recursos y capacidades (Elavarasan et al., 2022; Ranjbari et al., 2021). Todos estos hechos se suman a una situación en la que los procesos de financiamiento internacional para el desarrollo ya estaban estancados (Abdal y Ferreira, 2021). Por ello, algunas voces ya sostienen que debería revisarse el diseño institucional de la Agenda para adaptarse a este tipo de crisis globales (Santos-Carrillo et al., 2020).

A nivel país, el despliegue de la Agenda 2030 presenta desafíos de otra naturaleza. En primer lugar, la priorización de los objetivos y metas dependerá de la situación que enfrenta cada Estado (Lusseau y Mancini, 2019). Sin embargo, los responsables de la formulación de políticas encuentran difícil traducir los objetivos globales establecidos en la Agenda en acciones prioritarias concretas a emprender en sus países (Koasidis et al., 2022), lo que conlleva dificultades para su implementación efectiva. Este riesgo de parálisis por indeterminación afecta especialmente a aquellos países con menos recursos técnicos, como son buena parte de los países en desarrollo. La literatura ya está alertando de la posibilidad de que estos países acaben priorizando ODS y metas de manera arbitraria, siguiendo caminos ya recorridos con éxito limitado al elegir aquellos objetivos más fáciles de lograr (Allen et al., 2019). Esta situación no resulta ajena tampoco a la comunidad internacional, que asume que no todos los ODS se abordarán en todos los países, lo que exige una concentración sectorial y geográfica de esfuerzos (Van Zanten y Van Tulder, 2021).

En resumen, el despliegue de la Agenda 2030 y los ODS en cada país aborda retos de gobernanza complejos, donde la implementación efectiva puede considerarse como un problema de toma de decisiones en un contexto complejo. Estos desafíos se dan en mayor grado en los países en desarrollo, especialmente en un contexto de postpandemia. Por ello, identificar cómo se están abordando tales desafíos en países de referencia para determinadas regiones en desarrollo puede ser muy relevante, en el preciso momento en que la Agenda 2030 ha pasado el ecuador de su implementación.

Para contribuir a ello, el objetivo de este artículo es realizar un estudio de caso sobre un país de referencia de la región latinoamericana, como es República Dominicana. La sistematización de cómo Dominicana está abordando los desafíos de implementación de la Agenda 2030 permitirá destilar aprendizajes que puedan iluminar el sendero de otros países en desarrollo, especialmente latinoamericanos. Para facilitar estos aprendizajes, se emplea la metodología descrita en el siguiente apartado.

III. Metodología

Para la realización del análisis se sigue la metodología del estudio de caso planteada por Gerring (2004, 2007). Esta metodología busca, de un lado, aumentar el conocimiento sobre un determinado sujeto de estudio, en este caso República Dominicana, para iluminar cuestiones que pueden resultar de aplicación a la práctica o aumentar la comprensión sobre un determinado problema de investigación. Y, de otro, extrapolar aspectos clave que permitan anticipar tendencias o comportamientos en otros sujetos asimilables, en este caso el resto de los países de la región latinoamericana.

Para analizar el estudio de caso, se va a realizar una sistematización siguiendo los ejes de análisis propuestos por la metodología desarrollada en el proyecto GlobalGob2030 (Millán-Acevedo y Martínez-Martínez, 2023), que busca comprender los mecanismos por los que la Agenda 2030 se despliega en los diferentes países. Estos ejes de sistematización son seis: 1) Estructura multinivel de gobernanza de la Agenda 2030; 2) Marco político e institucional para la implementación de la Agenda; 3) Medios para la implementación de la Agenda. Instituciones, actores e instrumentos; 4) Mecanismos de seguimiento y monitoreo; 5) Marco presupuestario de la Agenda y fuentes de financiación; y 6) El papel de la sociedad civil en la configuración, implementación y seguimiento de la Agenda 2030. Estos seis ejes de sistematización dan respuesta a los desafíos de implementación identificados en el marco teórico: el establecimiento de un marco institucional que posibilite su gobernanza efectiva y de nuevos métodos de coordinación de políticas y procedimientos burocráticos.

Los materiales empleados para poder realizar este análisis sistematizado proceden tanto de fuentes secundarias como primarias.

Se ha partido de un análisis de contenido de la información secundaria disponible en informes y reportes oficiales. Entre estos se encuentran, de un lado, los emitidos por las diferentes instancias políticas de República Dominicana, donde destacan los Informes Nacionales Voluntarios de 2018 (CDS, 2018) y 2021 (CDS, 2021). Y, de otro lado, los realizados por los principales actores e instituciones internacionales y nacionales con competencias en la implementación de la Agenda 2030, entre los que se incluyen los propios informes de Naciones Unidas (NN. UU., 2022), de la CEPAL (CEPAL, 2018, 2019, 2021), de Alianza ONG (Alianza-ONG, 2018) o de la Fundación CIDEAL (Jiménez Sosa, 2020).

Analizada esta información secundaria, se ha contrastado con fuentes de información primaria, obtenida de un total de 17 entrevistas individuales a tantos otros informantes clave, pertenecientes a las instituciones más relevantes en materia de implementación y seguimiento de la Agenda 2030 en el país, clasificados al objeto del análisis en funcionarios públicos, de un lado, y representantes de instituciones de la sociedad civil y de la cooperación internacional. Las entrevistas fueron realizadas durante julio, agosto y septiembre de 2022. Estas entrevistas han sido utilizadas a modo de contraste de la información extraída de los informes, siguiendo los modelos de entrevistas desarrollados en la metodología GlobalGob2030 (Millán-Acevedo y Martínez-Martínez, 2023). A fin de mantener la intimidad de estas personas, en la Tabla 1 se recogen la institución de pertenencia y el cargo de las personas entrevistadas. El número de entrevistas impide realizar análisis estadísticos para comparar respuestas por perfil institucional. No obstante, dada la relevancia de los participantes y con el propósito de ofrecer información sobre las diferentes percepciones que poseen ambos tipos de respondientes, a lo largo del documento se contrasta la opinión de los funcionarios públicos con la de los otros actores[1].

IV. Presentación y justificación de República Dominicana como caso de estudio

Cuando el sujeto de estudio es un lugar, como en nuestro caso un país, su selección viene dada porque este represente un caso único o especial de alguna manera, intentando que esta singularidad se pueda utilizar para construir una nueva comprensión o conocimiento sobre el problema de investigación (Seawright y Gerring, 2008). Por tanto, la justificación de la elección de República Dominicana como caso de estudio ha de venir dada tanto por las características idiosincráticas del país como por su potencial extrapolación.

Respecto al primer aspecto, República Dominicana es una nación insular que comparte isla con su país vecino, Haití. Se encuentra situada en territorio caribeño, dentro del bloque regional de América Latina y Caribe. Con una población algo superior a los 10 millones de habitantes, de los que más del 70 % son mestizos, República Dominicana es una nación multicultural y dinámica, con casi un 50 % de su población menor de 26 años de edad. En cuanto a sus principales indicadores de desarrollo, República Dominicana presenta en general un rendimiento alto (IDH de 0,756 en 2021), en línea con los países de la región de América Latina y Caribe (IDH promedio de 0,766 en 2021).

Sus niveles de desarrollo (ver Tabla 2) justifican su pertinencia por su condición de referente para la región latinoamericana, al compartir características tanto con las naciones peninsulares como insulares. De hecho, de manera relevante, estos niveles de desarrollo pueden arrojar una imagen distinta en atención a si se compara República Dominicana con el bloque de países latinoamericanos más desarrollados, donde los niveles de renta y formativos son más elevados, o estrictamente con los países caribeños, donde la pobreza multidimensional y la desigualdad social presentan un arraigo mucho mayor. Este contraste resulta especialmente notable cuando se compara la situación de Dominicana con su vecino Haití. Las marcadas diferencias en desarrollo entre ambos países pone de manifiesto la relevancia de las instituciones en los procesos de desarrollo y lucha contra la pobreza, que muestran capacidad para revertir los condicionantes geográficos y climatológicos, a menudo considerados como precondiciones para el desarrollo.

Parte relevante del mérito de que Dominicana cuente con un Índice de Desarrollo alto es la pujante situación económica que lleva décadas viviendo, con tasas de crecimiento anual sostenidas del PIB per cápita en los últimos años en torno al 6 %, incluyendo en el análisis la pandemia de la COVID-19. Sin embargo, esta situación ha de matizarse necesariamente por la gestión irregular de la creciente desigualdad que se está produciendo en el país, especialmente a raíz de la pandemia de la COVID-19, que ha dejado claramente un conjunto de población dominicana como perdedores claros.

La situación de desigualdad se manifiesta no solo en términos de pobreza relativa o absoluta, sino de concentración de la riqueza en los diferentes perfiles de población. Una de las mejores medidas para capturar esta desigualdad entre percentiles de población es el Índice de Gini. En República Dominicana, este índice se ha mantenido relativamente estable en los últimos años, eso sí, en una cifra bastante elevada, incluso para la región latinoamericana, ya que se ha situado en torno al 0,43 desde hace aproximadamente 5 años. Todas estas cifras de desigualdad suponen un coste para el país, en términos de IDH, del 21,3 %, ya que, si se reporta el IDH corregido por desigualdad, este pasa del 0,756 mencionado al 0,595, lo que supone un descenso sustancial en la situación de desarrollo en el país.

Cabe señalar, por último, que la capacidad pública para revertir esta situación de desigualdad se encuentra estructuralmente limitada, por cuanto República Dominicana es el segundo país de América Latina y Caribe con una menor recaudación fiscal en porcentaje del PIB. Con cifras en torno al 13-14 %, cuando la región se sitúa en torno al 23 % y los países de la OCDE al 34 %, parece evidente que la posibilidad de corregir la desigualdad vía transferencias de renta es especialmente limitada, lo que a medio plazo impactará en la estabilidad social y económica del país. Esto es especialmente relevante en un contexto en que, como se ha visto, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con el país ha quedado ya limitada a la concesión de préstamos blandos y modalidades de cooperación técnica.

Las diferentes razones aducidas justifican por qué República Dominicana es considerado un caso digno de estudio dentro de América Latina. Aunque se trata de un país con altos índices de desarrollo, comparte una de las principales lacras de la región, como es la desigualdad. Además, en cuanto a implementación de la Agenda, destaca en la región por sus instrumentos de planificación y el alineamiento de numerosas políticas nacionales a los ODS. Precisamente por ello, cuenta con una experiencia y un recorrido lo suficientemente representativos para influir en los países de la región, especialmente del arco caribeño. Todo ello justifica la elección de República Dominicana para ser objeto de un estudio de caso, que arroja los resultados presentados en el apartado siguiente.

V. Resultados y discusión

A fin de evidenciar cuál es el marco institucional de gobernanza de la Agenda 2030 en República Dominicana, y cómo se han desplegado los métodos de coordinación de políticas y procedimientos para su implementación, los resultados se presentan siguiendo los seis ejes de sistematización detallados en la metodología.

V.I. Estructura multinivel de gobernanza de la Agenda 2030

El proceso de implementación de la Agenda 2030 en República Dominicana convoca a la participación y coordinación de actores e instituciones internacionales en el nivel global y regional, cuya interacción proporciona la ventaja de la acción conjunta, pero la hace más compleja en términos de gobernanza.

A nivel global, la implementación de la Agenda en República Dominicana sigue los acuerdos y lineamientos establecidos por el Foro Político de Alto Nivel del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (HLPF) y se apoya en el Marco de Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible a nivel nacional.

El HLPF adopta declaraciones políticas negociadas intergubernamentalmente, jugando un papel fundamental en el seguimiento y la evaluación de la Agenda en cada país. Sin embargo, tiene serias limitaciones en cuanto a su autoridad política y su dotación de recursos. Por tanto, su capacidad de incidencia política sobre los Estados es baja, y su influencia sobre los actores participantes es indirecta.

Por su parte, el Marco de Cooperación es el resultado de la reforma del sistema de 2018 para ganar en agilidad, efectividad y coherencia de cara a la implementación de la Agenda 2030. Su función es guiar todo el ciclo de programas de los equipos de Naciones Unidas en los países, impulsando la planificación, la implementación, el seguimiento, la presentación de informes y la evaluación del apoyo colectivo de Naciones Unidas para el logro de la Agenda 2030. Pero también es el encargado de articular la respuesta de Naciones Unidas para ayudar a los países, establecer alianzas con todos los actores involucrados en el proceso, asegurando la promesa colectiva de «no dejar a nadie atrás» y proporcionando las herramientas necesarias para la implementación. Desde 2021, en coordinación con el Gobierno dominicano, viene trabajando en la formulación del Marco de Cooperación 2023-2027, que tiene como elemento principal el apoyo a la planificación y la implementación de la Agenda. Elabora el informe de Análisis Común de País (CCA), un análisis independiente sobre la situación del país que responde a la urgencia de implementar la Agenda 2030 y que articula el examen de la situación para el logro de cada ODS con los principios y valores establecidos en el compromiso general.

En el nivel regional se identifican dos espacios diferenciados de accionamiento. Una primera instancia es el Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, un mecanismo para el seguimiento y el examen de la implementación y el seguimiento de la Agenda 2030 y la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre el Financiamiento para el Desarrollo auspiciado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL). Congrega a los Estados, al sector privado y a la sociedad civil, y también a los órganos subsidiarios de la CEPAL, bancos de desarrollo, otros organismos de las Naciones Unidas y bloques de integración regional. Su objetivo es proporcionar oportunidades de aprendizaje. Hasta la fecha, ha celebrado cinco reuniones anuales desde 2017, que se acompañan con un informe sobre el progreso y los desafíos regionales (CEPAL, 2018, 2019, 2021).

Un segundo espacio regional es el del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), al que pertenece República Dominicana desde 2013. La agenda regional del SICA incorporó la Agenda 2030 en 2017. En 2018, la Reunión de Presidentes aprobó la Agenda Regional Intersectorial sobre Protección Social e Inclusión Productiva con Equidad (ARIPSIP), una política fundamentada en los ODS vinculados al sector social. Posteriormente, en 2020 se aprobó la Política Social Integral del SICA (PSIR), que sigue este mismo alineamiento. Desde esa fecha, la Secretaría de Integración Social del SICA (SISCA) viene implementando el proyecto «Innovación de la política social para el logro de los ODS, por medio de la atención a grupos vulnerables en la región sin dejar a nadie atrás». Más recientemente, se están realizando esfuerzos en la generación de indicadores regionales y nacionales para el monitoreo del cumplimiento de los ODS. Este conjunto de esfuerzos, no obstante, se ven obstaculizados por la situación de crisis institucional en la que se encuentra el proceso de integración regional desde 2021, recrudecida recientemente con la renuncia del secretario general (Santos-Carrillo, 2023; Santos-Carrillo y Padilla Vassaux, 2023). Tanto los funcionarios públicos como los demás actores entrevistados coincidieron en reconocer cierta desafectación del país con respecto a la región centroamericana y al SICA, quizá por ser el último país en incorporarse al sistema y el único ubicado fuera del istmo. En cualquier caso, no se aprecian evidencias de que este déficit de identidad colectiva esté incidiendo en la cooperación regional o en la coordinación con las instituciones regionales.

Otro grupo de actores internacionales involucrados en la implementación de la Agenda son los agentes de la cooperación internacional que vienen operando en el país desde hace algunas décadas. No obstante, su incidencia se ha reducido notablemente debido a la disminución de los fondos y programas de cooperación procedentes de la AOD tras la calificación del país como de renta media alta. De acuerdo con el Informe Nacional Voluntario de 2021 (CDS, 2021), la mayoría de los recursos provienen ahora de la financiación multilateral, principalmente bajo la modalidad de préstamos y otras modalidades de cooperación menos blandas.

V.2. Marco político e institucional para la implementación de la Agenda

La estructura institucional para la implementación de la Agenda 2030 en República Dominicana cuenta con tres instrumentos principales: la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030, que actúa como marco político y normativo; la Comisión Nacional Interinstitucional de Desarrollo Sostenible (CDS), que ejerce la coordinación estratégica; el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP), vigente en la actualidad para el período 2020-2024, que es el órgano encargado de impulsar las políticas; y el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública (SNPIP), encargado de establecer la norma y los procedimientos de inversión. Todos estos instrumentos se sitúan dentro de la jurisdicción del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), que concentra las competencias estratégicas sobre la Agenda.

La END fue aprobada en 2012 y entró en vigor en 2014. Es una ley que tiene su origen en la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2000-2015, de Naciones Unidas. República Dominicana fue un Estado considerado por algunos observadores como un ejemplo de seguimiento y transparencia en la rendición de cuentas sobre los avances en la implementación de esta agenda (Jiménez Sosa, 2020). Inmerso en esta dinámica, el Gobierno dominicano creó la Comisión Presidencial sobre los Objetivos del Milenio y el Desarrollo Sostenible (COPDES), una institución multisectorial constituida para coordinar la colaboración interinstitucional entre las agencias gubernamentales, el sector privado, las autoridades locales, la sociedad civil y las agencias de Naciones Unidas en el país. Los trabajos de la COPDES propiciaron la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo con un horizonte situado en el año 2030.

La END adopta el enfoque de desarrollo sostenible a pesar de haber sido promulgada antes de la aprobación de la Agenda 2030. Consta de cuatro ejes estratégicos, divididos en diecinueve objetivos generales, cincuenta y ocho objetivos específicos y cuatrocientas sesenta líneas estratégicas de acción.

En 2016 y dentro del marco de la END, se estableció la Comisión Nacional Interinstitucional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible (CDS). El objetivo de esta Comisión es impulsar la implementación de la Agenda mediante procesos de coordinación y articulación entre los ODS y la planificación nacional. Busca el alineamiento de instituciones y actores, así como la creación de sinergias intersectoriales, de manera que faciliten la implementación de la Agenda. Para ello juega un papel de asistencia técnica y metodológica con las entidades ejecutoras de las políticas públicas, en colaboración con el MEPyD, que es el encargado de materializarlas.

La CDS está integrada por cincuenta y seis organizaciones, de las cuales treinta y nueve son gubernamentales y diecisiete no gubernamentales. De estas últimas, nueve organizaciones pertenecen a la sociedad civil, siete al sector empresarial y una al sector sindical.

Para el cumplimiento de sus objetivos, la CDS ha desarrollado una estructura compuesta por cuatro subcomisiones técnicas, todas ellas coordinadas desde organismos gubernamentales: de personas, prosperidad, planeta e institucional; una secretaría técnica; un comité de indicadores; un comité de financiación del desarrollo, y un comité estratégico. La subcomisión de personas está coordinada por el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales; la subcomisión de prosperidad por el Ministerio de Industria y Comercio; la subcomisión de planeta por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales; y la subcomisión de institucionalidad por el Ministerio de la Presidencia. Las subcomisiones técnicas están directamente vinculadas a los cuatro ejes estratégicos de la END.

Por último, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) es el instrumento de planificación nacional de mediano plazo que incluye el catálogo de políticas públicas orientadas y alineadas con la visión y los objetivos de la END que son priorizadas por los gobiernos. En el proceso de elaboración, este mecanismo articula el programa de gobierno con los planes estratégicos institucionales de las distintas entidades públicas.

En la actualidad, está vigente el paquete de políticas para el período 2021-2024. El PNPSP 2021-2024 prioriza un total de treinta y tres políticas, enfocadas a problemáticas identificadas a través de diagnósticos de la realidad del país (NN. UU., 2022), articuladas en torno a los cuatro ejes de la END y con las distintas dimensiones del desarrollo sostenible. De acuerdo con el Informe del Análisis Común del país 2021, elaborado por Naciones Unidas-República Dominicana (NN. UU., 2022), las políticas contenidas en el PNPSP 2021-2024 inciden directamente en ochenta y dos metas de la Agenda 2030 priorizadas por el país, con un nivel de alineamiento del 68 %.

V.3. Elementos clave y medios para la implementación de la Agenda. Instituciones, actores e instrumentos

Por lo general, uno de los aspectos determinantes de la implementación de la Agenda está relacionado con la complejidad de la acción colectiva requerida. La voluntad política no es suficiente para articular de manera coherente y eficaz un conjunto de políticas públicas numeroso y heterogéneo. La definición de mecanismos de gobernanza efectivos aparece como un factor fundamental. Por lo tanto, el diseño de una estructura institucional eficaz que congregue a los actores clave y ofrezca la posibilidad de participar y alcanzar sus objetivos de manera coordinada puede verse como el reto principal.

El principal agente impulsor de este entramado político e institucional es el MEPyD, órgano que coordina las acciones de la CDS, encargado de impulsar las políticas a través del PNPSP y en coherencia con el programa de gobierno 2020-2024. En todo caso, el grueso de los ministerios gubernamentales se ha ido incorporando progresivamente al marco institucional de la Agenda, articulados en torno a las subcomisiones de la CDS. No obstante, el informe del MAPS de Naciones Unidas demandaba un mayor protagonismo del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a los agentes de la sociedad civil, su participación y liderazgo son poco significativos. La mayoría de las fuentes subrayan la necesidad de que jueguen un papel más activo, especialmente algunos actores clave que forman parte de la CDS. Un ejemplo es el papel marginal que hasta ahora ha venido jugando el Consejo Económico y Social, un órgano compuesto enteramente por organizaciones no gubernamentales que cuenta con amplias atribuciones legales.

Entre las principales fortalezas de la Agenda se encuentra el alto nivel de alineamiento existente entre los ODS y la planificación nacional, en buena medida fruto de la continuidad política ofrecida por el nuevo gobierno. Sin embargo, las brechas que marcan los indicadores requieren una acción mucho más intensa, eficaz y eficiente. Los déficits en materia de fiscalidad, sumados al descenso de los fondos de la cooperación internacional, sitúan la cuestión de la financiación como su mayor debilidad. Otra debilidad es la escasa capacidad de las instituciones para sacar adelante los procesos de formulación y coordinación interinstitucional necesarios para la implementación de las políticas públicas. Estos elementos fueron también designados como fundamentales por la mayoría de los actores claves entrevistados, que señalaron la baja dotación de recursos técnicos en las instituciones como uno de los principales obstáculos para la implementación de la Agenda, incluso por encima de la escasez de recursos financieros. Por razones obvias, los funcionarios públicos encuestados muestran más preocupación por este tema que los otros actores. Estas debilidades generan desconfianza en los actores no gubernamentales, cuya participación es todavía insuficiente. Los actores entrevistados son conscientes de las carencias institucionales del país, y otorgaron al ODS16 una alta prioridad (segundo lugar). En su opinión, si no se alcanza este objetivo, los demás se pueden ver comprometidos. Sorprendentemente, los funcionarios públicos dieron más peso a este objetivo que el resto de los actores.

V.4. Mecanismos de seguimiento y monitoreo. El papel de los Informes Nacionales Voluntarios

Los principales mecanismos de seguimiento son los Informes Nacionales Voluntarios (INV). Hasta la fecha los INV presentados por República Dominicana han sido dos, el de 2018 («Compromisos, avances y desafíos con el desarrollo sostenible») (CDS, 2018); y el de 2021 («Crecimiento con equidad y respeto al medioambiente») (CDS, 2021).

Además de estos, distintos organismos del sistema de Naciones Unidas han realizado trabajos de seguimiento y aportaciones para avanzar en la implementación. En 2016 y 2020 se llevaron a cabo las evaluaciones RIA (Rapid Integrated Assessment, Evaluación Rápida Integrada) sobre las políticas del PNPSP 2021-2024. Este trabajo identificó un alineamiento entre el marco de las políticas nacionales y el de la Agenda 2030 del 72 % en 2016, y del 91 % en 2020. En 2018, una misión MAPS identificó cinco objetivos aceleradores del proceso: reducción de la pobreza multidimensional, competitividad y empleo decente, consumo y producción sostenible, poblaciones resilientes frente al cambio climático y otros riesgos, e institucionalidad del Estado sólida e incluyente. Comparando estos objetivos con los ODS priorizados por los actores entrevistados, el ODS1 (reducción de la pobreza) ocupa el tercer lugar en importancia; el ODS8 (empleo y crecimiento económico) el primer lugar; el ODS12 (consumo y producción sostenible) el decimosexto; el ODS13 (acción por el clima) el noveno, y el ODS16 (paz, justicia e instituciones sólidas) el segundo. Como se ve, salvo los ODS 12 y 13, los otros tres coinciden en prioridad con los objetivos aceleradores de MAPS, sin que haya grandes diferencias entre los dos tipos de actores entrevistados. La misión MAPS también sugirió la participación del Ministerio de Hacienda en cada una de las subcomisiones de la CDS y la creación de un Comité de Financiación.

Por su parte, también se han elaborado algunos informes de avances por parte de organizaciones no gubernamentales presentes en el país, que contribuyen a reforzar el seguimiento y a ofrecer una visión diferenciada del proceso.

En lo que se refiere a los indicadores de seguimiento, la CDS cuenta con una comisión específica encargada de su diseño. De acuerdo con la información emanada de los informes, sigue siendo un reto el establecimiento de los indicadores y mecanismos de seguimiento a las metas y correspondientes acciones seleccionadas (CDS, 2021). Los déficits de información disponible o su desactualización suponen un problema añadido para el seguimiento.

Dicha comisión llevó a cabo una evaluación que reveló la existencia de un 45 % de indicadores que no contaban con información ni con fuentes disponibles para su medición, frente a un 37 % que sí contaban con ellas y un 19 % que requerían adaptación o mejora.

La Comisión también promovió una RIA, que valoró el nivel de preparación del país para poner en marcha la Agenda. Como ya se ha señalado, se encontró un nivel de alineamiento del 72 % en su conjunto (89 % para el pilar Personas, 86 % para el pilar Prosperidad, 78 % para el pilar de Institucionalidad y 42 % para el pilar Planeta). Más tarde, en la END se informa de un incremento de hasta el 92 %.

Por último, la Comisión solicitó a Naciones Unidas su colaboración para la realización del Informe de Transversalización, Aceleración y Asesoría de Políticas (MAPS), que identificó cinco desafíos de desarrollo prioritarios para el país: pobreza multidimensional, producción y consumo sostenible, competitividad y empleo, poblaciones vulnerables al cambio climático y otros riesgos, e institucionalidad del Estado. También identificó una serie de áreas críticas de aceleración con efecto multiplicador para alcanzar los ODS.

V.5. Marco presupuestario de la Agenda y fuentes de financiación

El mecanismo de financiación principal de la Agenda son los Presupuestos Generales del Estado. Existe también un Comité de Financiamiento en la CDS. Hay una ausencia generalizada de información sobre este comité, así como sobre las fuentes de financiación y la dotación financiera de la Agenda.

Las dificultades para la financiación de la Agenda están presentes en todos los informes de seguimiento consultados. Aunque no es una condición suficiente, sin una adecuada financiación es difícil pensar en el éxito de la implementación. La financiación de las políticas a través del presupuesto nacional está determinada por múltiples factores, entre los cuales el más importante es la débil capacidad de recaudación fiscal. La END establece la necesidad de un pacto o reforma fiscal que permita al Estado la financiación del desarrollo sostenible y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Elevar la presión tributaria, reducir la evasión y mejorar la calidad del gasto son las fórmulas clásicas que se recogen en la END. Sin embargo, este proceso está lejos de materializarse, por la insuficiente presión fiscal (CEPAL, 2021), que genera un déficit estructural en torno al 3 % (NN. UU., 2022).

Por otro lado, la capacidad de financiación externa, mediante préstamos vinculados a organismos multilaterales y a la banca privada, es limitada. Por su parte, la financiación procedente de fuentes vinculadas a la AOD y otros mecanismos de ayuda no reembolsable se ha visto reducida y no parece posible su incremento a corto plazo. Por tanto, la financiación del desarrollo se supedita a la Inversión Extranjera Directa (IED) y, en menor medida, al flujo de remesas (en torno al 8 % del PIB).

Ante este panorama, el MEPyD, el Ministerio de Hacienda y el PNUD han puesto en marcha mecanismos para optimizar los recursos disponibles. Otra de las herramientas sugeridas en el informe MAPS fue la promoción de asociaciones público-privadas, incluyendo actores no gubernamentales con intereses en la Agenda. En definitiva, según estas fuentes, la financiación es el principal obstáculo que enfrenta la Agenda. Sin embargo, como se dijo antes, los actores entrevistados opinaron que la escasez de recursos técnicos es un obstáculo más grave para el país. Según ellos, el país cuenta con suficientes recursos financieros (aunque mal distribuidos) pero no cuenta con suficiente capital humano, sobre todo en puestos de responsabilidad institucional pública.

V.6. El papel de la sociedad civil en la configuración, implementación y seguimiento de la Agenda 2030

Los representantes gubernamentales reconocen un número relevante de retos para avanzar en la integración de la sociedad civil. Así, se planea la promoción de mayores alianzas intersectoriales y redes interinstitucionales que faciliten la socialización y apropiación de la Agenda 2030. Los actores entrevistados priorizaron el ODS17 en sexto lugar. En general, los funcionarios públicos consideraron este objetivo más urgente y relevante que los demás actores. Además, los funcionarios también expresaron en mayor medida que este objetivo está siendo apoyado por otras políticas e iniciativas en el país. Quizá el resto de los actores no ven tan claro este apoyo a lo interno, pues valoraron más que los funcionarios el apoyo por parte de la región centroamericana.

En esta línea, se ha ampliado la membresía de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible, en la que actualmente participan 56 entidades, de las que prácticamente un tercio pertenecen a la sociedad civil. Sin embargo, la creación de un mecanismo de trabajo expresamente coordinado con la sociedad civil es aún una tarea pendiente. Y, si bien se han producido avances relevantes a nivel bilateral, aún está pendiente de desarrollo una estrategia conjunta de trabajo. Llegado el momento, uno de los factores determinantes para una participación efectiva será la generación de espacios y mecanismos que permitan superar la desconfianza de los actores no gubernamentales.

Por otro lado, los documentos estratégicos nacionales prevén el seguimiento de la implementación de la Agenda por parte del sector privado y la sociedad civil. Entre 5 y 10 entidades han participado sistemáticamente en la elaboración de los INV presentados y han sido parte de la Comisión ante Naciones Unidas. A pesar de ello, esta participación tiene un carácter más consultivo que vinculante, y se produce a iniciativa pública.

Cabe señalar que la Administración Pública de República Dominicana ha expresado en numerosos foros su voluntad de que la sociedad civil no limite su labor a la de planificación y seguimiento. Así, se espera que el sector privado del país asuma un rol decisivo como motor de la productividad, el crecimiento inclusivo y la generación de empleos. En esta línea, se presentó en 2020 la Hoja de Ruta de Producción y Consumo Sostenible en República Dominicana. No obstante, a fecha de realización de este artículo, las tareas de priorización de los sectores productivos afectados, de definición de criterios para iniciar su aplicación de las acciones o de identificación de responsables del seguimiento y monitoreo de dicha Hoja de Ruta están aún pendientes de realización.

VI. Conclusiones, limitaciones y líneas futuras de investigación

La implementación de la Agenda 2030 en la República Dominicana muestra un progreso desigual con avances y fortalezas, pero también con debilidades estructurales. Este trabajo se ha articulado en torno a seis ejes de análisis, cuyos hallazgos y aprendizajes se sintetizan a continuación en la Tabla 3.

El análisis permite concluir que la implementación de la Agenda cuenta con mecanismos de gobernanza multinivel que presentan problemas de coordinación y cumplimiento. Esta problemática es habitual en procesos transnacionales con ausencia de mecanismos vinculantes.

En lo que al marco político e institucional de implementación se refiere, se ha caracterizado por el compromiso con la Agenda por parte de los sucesivos gobiernos. Es posible afirmar que existe una verdadera política de Estado en materia de desarrollo sostenible que se encuentra alineada con la Agenda. La estructura política e institucional resultante es muy compleja, pero tiene la virtud de tener concentradas las competencias en el MEPyD. No obstante, los retos que enfrenta en materia de coordinación y articulación de actores son mayúsculos, particularmente en un entorno como el de los últimos años, caracterizado por la crisis.

Estas dificultades aparecen en el análisis de los medios disponibles para la implementación. El proceso fue capaz de construir una infraestructura de gobernanza innovadora, incorporando nuevas estructuras y adaptando otras anteriores. Pero no ha sido capaz de definir mecanismos de implementación efectivos. El liderazgo y el compromiso del MEPyD se contrarrestan con la desigual participación de otros ministerios y de la sociedad civil. No consiguió convocar al suficiente número de actores clave ni tampoco sortear déficits estructurales relacionados con la disponibilidad de recursos y el desarrollo de capacidades.

En cuanto a los mecanismos de seguimiento y monitoreo, la política contó con evaluaciones periódicas por parte del gobierno, Naciones Unidas y otros actores no gubernamentales, que pusieron de manifiesto resultados positivos como el incremento del alineamiento de las políticas con respecto los objetivos de la Agenda. Pero también importantes déficits en el diseño de indicadores y en la disponibilidad de la información. Esta debilidad pone en riesgo la eficacia de los aprendizajes y la posibilidad de revertir con éxito las brechas existentes.

Por último, se revelan importantes debilidades en materia de financiación, lo que dificulta la disponibilidad de recursos en todas las dimensiones, humanos, técnicos y financieros. Este déficit de financiación no se ve cubierto por la participación decidida de la sociedad civil, de la cual se espera no solo su participación en la implementación de la Agenda, sino su concurrencia en la financiación de la misma. Ambas tareas pendientes están limitando su despliegue.

Dos eventos que tuvieron lugar en 2020 influyeron en el proceso: la pandemia y el cambio de gobierno tras las elecciones legislativas de junio. El fuerte impacto de la pandemia en la salud y la economía dominicanas, que están estrechamente vinculadas al sector de servicios, afectó el proceso de implementación de políticas públicas relacionadas con la Agenda, especialmente las políticas sociales. En cuanto al cambio de gobierno, el país parece haber vuelto a la normalidad política y social tras la contundente victoria de la coalición opositora sobre la coalición gobernante. Hasta la fecha, el nuevo Gobierno ha dado continuidad a la estrategia política de implementación de la Agenda, definiendo un nuevo plan estratégico de gobierno en 2021 que está en línea con el marco político, estratégico e institucional revisado. Todo ello contribuye a que aún persistan dos desafíos principales.

En primer lugar, en lo que respecta a los temas sectoriales, todavía hay mucho margen de mejora en cuestiones como género e inclusión. La pobreza disminuyó y luego revirtió con el impacto de la COVID-19, especialmente en las zonas rurales. Los niveles de feminización de la pobreza y la pobreza regional han aumentado. El derecho a la salud aún está lejos de alcanzar los niveles establecidos de cobertura y calidad, como se observó durante la fase de vacunación, aunque los actores encuestados otorgaron al ODS3 una prioridad baja, en décimo lugar. No obstante, otorgaron al conjunto del área social (la que incluye los ODS 1, 2, 3, 4, 5 y 10) la máxima prioridad, sobre la económica o la ambiental.

En segundo lugar, la pandemia también interrumpió el ciclo de crecimiento económico, situando al país en una situación difícil para invertir en una agenda de políticas públicas para el desarrollo. A pesar de la recuperación gradual de las actividades económicas, los déficits fiscales debidos a debilidades en el régimen fiscal y dificultades en la recaudación de impuestos, junto con la disminución de los fondos de cooperación internacional, una de las principales fuentes de inversión en desarrollo sostenible, convierten el tema del financiamiento y la disponibilidad de recursos (no solo financieros, también técnicos) en la mayor debilidad en la implementación de la Agenda.

Ambos aspectos, fundamentales para una implementación exitosa de la Agenda, exigen una reflexión a nivel multilateral y multiactor para comprender mejor las prioridades de la República Dominicana en los próximos años. Futuras investigaciones pueden aportar luz sobre enfoques y metodologías para abordar estos retos.

Finalmente, aunque estos resultados no son inmediatamente extrapolables a todos los países latinoamericanos, es probable que reflejen la situación en otros países de ingresos medianos y en desarrollo en una situación similar a la de la República Dominicana: altos niveles de ingresos nacionales con profundas desigualdades sociales. Igualmente, la experiencia dominicana sistematizada en esta contribución puede iluminar estrategias que se han mostrado parcialmente eficaces, especialmente en lo relativo al alineamiento de prioridades nacionales con la Agenda y a la arquitectura de implementación multiactor desplegada.

Otro de los hallazgos que el estudio de caso aporta para la región latinoamericana es la constatación de que la implementación de la Agenda no es únicamente una cuestión de voluntad política, como se afirma en demasiados foros. Tampoco el resultado de las deficiencias institucionales. Se trata de un problema mucho más complejo, especialmente para países en desarrollo como los latinoamericanos, que conjuga la falta de capacidades y la falta de autonomía, con importantes asimetrías de poder entre los grupos de interés beneficiados y perjudicados, que colocan a los gobiernos ante importantes dilemas. La alta dependencia de la cooperación, y no solo desde un punto de vista financiero, sino también técnico, resta grados de libertad en la toma de decisiones, ya que supedita las posibles actuaciones a la voluntad de los principales donantes, cuya situación puede también mostrar un nivel de inestabilidad y contingencia relativamente alto.

En cualquier caso, la aplicación del método al caso de estudio es perfectamente replicable a cualquier país donde haya un grupo de expertos en la implementación de la Agenda 2030 disponibles para participar e información secundaria con cierto nivel de calidad, ya que se ha probado factible y recomendable para sistematizar los desafíos esenciales que presenta el despliegue de la Agenda en países de la región o en situaciones de desarrollo asimilables.

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