R&D policy in the United States and the background of science diplomacy. Historical insights
Lorenzo Delgado Gómez-Escalonilla
Instituto de Historia, Centro de Ciencias Humanas y Sociales, CSIC, España
https://orcid.org/0000-0001-6141-0810lorenzo.delgado@cchs.csic.es
RESUMEN
La progresiva implicación del gobierno de Estados Unidos en la financiación y promoción de políticas públicas de investigación y desarrollo (I+D) se intensificó en los años cuarenta, enmarcada por la expansión del Estado federal y por la movilización de recursos motivada por la II Guerra Mundial. En aquella coyuntura se creó el Office of Scientific Research and Development-OSRD, dirigido por Vannevar Bush. Las experiencias de la guerra fomentaron la cooperación entre responsables políticos, científicos, ingenieros, militares e industriales, una tendencia que continuó en la posguerra. A medida que se intensificaban las tensiones entre Estados Unidos y la Unión Soviética, se amplió el consenso sobre la necesidad de contar con un sólido sistema de I+D respaldado por una fuerte financiación pública. La Guerra Fría no se limitó a una contienda política, estratégica, económica e ideológica, sino que por su propia dinámica global acarreó una competición por la supremacía científica mundial. En el país americano se promovió la Big Science, articulada en torno a la trilogía de “big money, big equipement, and big teams” en sectores considerados estratégicos. La investigación sobre la energía atómica ocupó un lugar preferente y fue la primera en contar con organismos específicos para su supervisión y organización (la Atomic Energy Commission-AEC), reflejo de su prioridad para la seguridad nacional. Más tarde otras agencias estatales irían sumándose a un entorno concebido para responder a los desafíos de la política de I+D (National Institutes of Health-NIH, National Science Foundation-NSF, National Aeronautics and Space Administration-NASA).
Simultáneamente, la política de I+D experimentó un proceso de internacionalización, destinado a fomentar dinámicas de colaboración en un mundo cada vez más globalizado y ganar aliados extranjeros en la confrontación bipolar. La diplomacia científica norteamericana fue configurándose para responder a la proliferación de agencias internacionales que mostraban la creciente presencia de la ciencia y la tecnología en los asuntos mundiales. La Organización Europea de Cooperación Económica-OECE, luego OCDE, sirvió de canal para transferir a los países occidentales los paradigmas y métodos estadounidenses en materia de I+D, haciendo hincapié en la conexión entre crecimiento económico, investigación y formación científico-técnica. Estos principios también influyeron en las políticas de cooperación emprendidas en los años sesenta, con el horizonte de promover el desarrollo del Tercer Mundo y situarlo en la senda de la modernización. Otro ámbito prioritario de aquella diplomacia científica en ciernes fueron los programas de formación de capital humano, cuyos destinatarios actuarían como agentes mediadores del modelo americano con sus sociedades de origen.
PALABRAS CLAVE
Estados Unidos, Política de I+D, diplomacia científica, Guerra Fría, Big Science, formación de capital humano
ABSTRACT
The increasing involvement of the U.S. government in financing and promoting public research and development (R&D) policies emerged in the 1940s, a period characterized by the expansion of the federal government and the mobilization of resources driven by World War II. During this time, the Office of Scientific Research and Development (OSRD), led by Vannevar Bush, was established. The experiences of the war fostered collaboration among policymakers, scientists, engineers, military personnel, and industrialists, a trend that continued into the post-war era. As tensions between the United States and the Soviet Union escalated, there was a broad consensus on the necessity of a robust R&D system supported by strong public funding. The Cold War was not merely a political, strategic, economic, and ideological struggle; its global dynamics also sparked a competition for scientific supremacy. In the U.S., the concept of “Big Science” gained traction, characterized by the combination of “big money, big equipment, and big teams” in strategically important sectors. Research on atomic energy held a prominent position and was the first to establish specific agencies for its oversight and organization, such as the Atomic Energy Commission (AEC), reflecting its priority for national security. Subsequently, other federal agencies were created to address the evolving needs and interests of the country, including the National Institutes of Health (NIH), the National Science Foundation (NSF), and the National Aeronautics and Space Administration (NASA).
At the same time, R&D Policy underwent a process of internationalization, aimed at fostering collaborative dynamics in an increasingly globalized world and gain foreign allies in the bipolar confrontation. American science diplomacy was shaped in response to the rise of international agencies that highlighted the growing role and influence of science and technology in global affairs. The Organization for European Economic Cooperation (OEEC), which later became the OECD, served as a channel for transferring American paradigms and methods in research and development (R&D) to Western countries, emphasizing the link between economic growth, research, and scientific-technical training. These principles also influenced the cooperation policies initiated in the 1960s, which sought to promote the development of the Third World and guide it toward modernization. Another key focus of this emerging scientific diplomacy was the establishment of human capital training programs, whose recipients would act as mediators of the American model within their home societies.
KEYWORDS
United States, R&D policy, science diplomacy, Cold War, Big Science, human capital formation
Hasta finales de los años treinta del siglo XX el Estado federal norteamericano tenía un papel limitado en la promoción de la investigación. La conexión entre saberes científico-tecnológicos e intereses y aplicaciones industriales o militares había sido una característica temprana de la forma en que se desarrolló la investigación en Estados Unidos. La flexibilidad y circulación, tanto de conocimientos como de personas, había dado origen a intercambios fluidos y articulados fundamentalmente a partir de intereses concretos. La iniciativa procedía sobre todo de investigación financiada con fondos privados, con el Estado ejerciendo un rol secundario. Para el gobierno no estaba claro que la financiación pública de la ciencia despertase suficiente unanimidad como para consagrar una mayor porción de los impuestos de los ciudadanos. Tampoco faltaban los recelos procedentes de otros sectores implicados. La industria no deseaba una mayor intervención estatal que podía traducirse en más reglamentación y rivalidad en materia de innovación tecnológica, las universidades y muchos científicos también desconfiaban del control burocrático por parte de Washington que podía llevar aparejada.
Tras el crack de 1929 la situación se resintió, la contracción económica afectó a los gastos en investigación, y en el marco del New Deal y de la expansión del Estado federal se empezaron a tomar algunas medidas de apoyo a laboratorios y centros públicos y privados. Pero hasta 1940 la inversión del sector privado en lo que luego se denominaría investigación y desarrollo (I+D) continuaba siendo mayoritaria, estimándose aquel año en torno al 68% del total. Los fondos procedentes del gobierno se situaban en un 19%, y el resto correspondía a universidades y otros agentes como las fundaciones filantrópicas. El panorama iba a cambiar en muy breve tiempo. El país estaba en la antesala de participar en un conflicto bélico que transformaría las relaciones entre Ciencia y Estado. Durante la II Guerra Mundial los fondos públicos dedicados a I+D se incrementaron de forma muy considerable, elevando su aportación a un 83% del cómputo global (Science at the Bicentennial, 1976, 9).
Para coordinar esa creciente intervención estatal se creó el Office of Scientific Research and Development-OSRD, a cuyo frente estuvo Vannevar Bush1. La OSRD concentró su labor en movilizar recursos y colaborar con los centros mejor equipados y que disponían de mejores profesionales, al considerar que su contribución al esfuerzo de guerra sería más rápida y productiva. Entre 1941 y 1944 un número importante de centros científicos y empresas obtuvieron contratos de investigación financiados con cuantiosos fondos públicos, si bien una parte sustancial de esos recursos se concentraron en centros universitarios y empresas que contaban con instalaciones de vanguardia. La justificación de la elevada concentración en la atribución de esos fondos fue que era más operativa para la aplicación eficiente de sus resultados al esfuerzo de guerra (Dupree, 1972 y 1986; Stewart, 1948). Así parecieron probarlo proyectos de indudable impacto en la evolución del conflicto, como el Manhattan District que se ocupó de proyectar y fabricar la bomba atómica, el desarrollo de la tecnología del radar, o la producción industrial a gran escala de la penicilina, por citar solo algunos casos muy conocidos (Blumtritt et al., 1994; Rhodes, 1986). En cualquier caso, la aportación de la ciencia y la tecnología en aquella coyuntura se plasmó en muchos otros ámbitos (Doel & Harper, 2023).
La experiencia de la guerra intensificó la cooperación entre responsables políticos, científicos, ingenieros, militares e industriales, que iba a prolongarse en la posguerra gracias a métodos y actuaciones puestos a prueba durante el conflicto. Los científicos, de hecho, iniciaron una creciente integración en el núcleo de los procesos de decisión gubernamental. En la Marina se estableció un Office of Naval Research-ONR, encargado de la modernización de la flota a través del desarrollo científico y tecnológico. Algo equivalente se trató de aplicar en el Army Air Corps. Una pléyade de nuevos órganos de gobierno y servicios de naturaleza diversa constituidos en los años siguientes agregarían el concurso de asesores o decisores procedentes del mundo de la ciencia y la investigación ─como el National Security Council-NSC, la Central Intelligence Agency-CIA, los departamentos de Defensa y de Estado, o la propia presidencia del país (Doel, 1997, 217; Smith, 1992). Es cierto que muchos científicos que colaboraron entonces en proyectos militares o en instituciones políticas deseaban volver a sus puestos académicos, pero también lo es que consideraban su contribución en esas labores un deber patriótico y que aspiraban a seguir recibiendo el soporte federal a sus investigaciones.
Simultáneamente, comenzó a reflexionarse sobre cómo mejorar la acción gubernamental en el apoyo a la ciencia. El senador Harley M. Kilgore, un New Dealer, presentó en los años de la guerra varias iniciativas legislativas para favorecer una coordinación federal en materia científica, por medio de becas y contratos destinados a la investigación básica y aplicada e incorporando una distribución geográfica de los fondos. Su objetivo final era la creación de una National Science Foundation, que supervisaría el reparto de tales fondos entre tres grandes áreas: defensa nacional, salud y atención médica, y avance de las ciencias básicas. En parte como respuesta a tales planteamientos, el Presidente Franklin D. Roosevelt encargó a Vannevar Bush la elaboración de un informe sobre la materia a partir de la experiencia del OSRD. El documento preparado por Bush contó con la asistencia de cuatro comités procedentes del citado organismo, y se convirtió en una referencia para la posterior evolución de las políticas científicas públicas, tanto en Estados Unidos como en otros países occidentales (Bush, 1945).
El informe partía de la premisa de que dimensiones fundamentales como la seguridad militar de la nación, el desarrollo económico, el bienestar y la salud de su población, o la generación de empleo estaban íntimamente relacionados con el conocimiento científico. Las lecciones extraídas de la guerra así lo mostraban. Por ello, el gobierno federal debía comprometerse en mayor medida en el progreso de la investigación y la formación del capital humano necesario. Coincidía con la propuesta de establecer una agencia oficial, con una división algo distinta que comprendía: investigación médica, ciencias naturales, defensa nacional, personal científico y educación, y colaboración científica y publicaciones. Mayor era la discrepancia respecto a las formulaciones avanzadas por Kilgore en cuestiones como los criterios para la asignación de recursos, la responsabilidad política o científica sobre la selección de campos y grupos a los que se destinaría el presupuesto federal, o la propiedad de las patentes resultantes de la investigación (Science at the Bicentennial, 1976, 11-12).
En términos globales, el documento que Bush envió al nuevo Presidente, Harry S. Truman (tras el fallecimiento de Roosevelt), se decantaba por apoyar la “mejor ciencia” realizada por los “mejores científicos”, tal y como se había hecho durante la pasada contienda. La trayectoria del OSRD avalaba esa conducta, al igual que la preferencia por la ciencia aplicada y la colaboración entre el gobierno y la industria. Asimismo, se apostaba por un marco regulatorio que preservase la freedom of inquiry de los investigadores, y se reconocía el valor de la ciencia básica (en campos como la física nuclear o la microbiología, que habían hecho posible la obtención de la bomba atómica y la penicilina). La futura investigación de vanguardia implicaría programas de largo recorrido y elevada financiación, además de un programa general para respaldar la investigación básica y la educación científica. Tales habrían de ser los cometidos de la agencia propuesta, colocada bajo control civil. Frente a esas premisas, Kilgore encabezaba a los críticos con la labor de la OSDR por concentrar buena parte de sus recursos en contratos con las grandes firmas, en detrimento de una distribución que beneficiase a un mayor número de centros de investigación y empresas al tiempo que propiciase un mayor equilibrio geográfico. Además, insistía en que el respaldo a las ciencias sociales permitiría una mayor traslación de los avances en ciencia y tecnología al conjunto de la población (Kevles, 1990, ix-xiv).
El principal punto de discusión en la inmediata posguerra acabó siendo la responsabilidad sobre el nombramiento del director de la futura agencia. Bush consideraba deseable que existiesen salvaguardias frente al control y las interferencias políticas, mientras que Kilgore entendía que la designación por parte del presidente era una prerrogativa democrática al igual que la selección por el sistema político del tipo de investigación que sería respaldada. La falta de consenso retrasó la decisión. En 1947 el Congreso formuló una propuesta legislativa que seguía el proyecto de Bush, pero el Presidente Truman la vetó señalando que no aprobaría tal iniciativa si no estaba sujeta al control directo presidencial. La creación de la National Science Foundation se postergó hasta 1950. Mientras, se fueron estableciendo otros organismos de investigación en diversos ámbitos, lo que dificultó los posteriores esfuerzos de coordinación.
En el transcurso de la II Guerra Mundial la investigación científica y técnica había demostrado ser un elemento esencial para imponer la primacía internacional de unas naciones sobre otras. A partir de 1945 se articuló un nuevo sistema de relaciones global, asentado sobre la hegemonía de Estados Unidos y la Unión Soviética. Durante casi medio siglo ambas naciones buscaron consolidar sus respectivos bloques de alianzas y áreas de influencia, a la par que trataron de irradiar al resto del mundo sus modelos de organización política, social y económica. Esa rivalidad tuvo dimensiones tanto materiales como simbólicas. Ambas facetas movilizaron a los respectivos complejos científico-tecnológicos, que se convirtieron en un escaparate mundial de la pugna entre capitalismo y comunismo, iniciándose una competición por adelantar a su rival en la consecución de avances estratégicos.
En Estados Unidos existía al terminar la contienda bélica un cierto consenso sobre la importancia de disponer de un sistema de I+D con fuerte respaldo del Estado, por la capacidad de innovación que podía proporcionar a su aparato productivo gracias a la aportación de recursos financieros y a la colaboración entre entidades públicas y privadas, por su contribución a la mejora de las condiciones de vida de la población y, más relevante para el porvenir inmediato, por su interés estratégico para la seguridad nacional y para mantener el liderazgo internacional. La emergencia de la Guerra Fría fue crucial para incrementar de forma espectacular el presupuesto federal en I+D.
El modelo americano aparecía identificado para sus partidarios con los ideales democráticos, pero también con el desarrollo económico, la sociedad de consumo y el acceso a la modernidad. En todos esos planos estaba presente la capacidad de innovación asociada al progreso científico-tecnológico, que actuaba como vehículo para promover los valores norteamericanos y respaldar su política exterior mediante un “efecto demostración” (Doel, 1997, 220-221). El temor al otro jugó asimismo un papel fundamental en las mentalidades de la época, de ahí que una de las manifestaciones estelares de la rivalidad entre las superpotencias se plasmase en incentivar a los sectores industriales que satisfacían las crecientes demandas y contratos de los estamentos militares. En la Unión Soviética se había producido desde sus orígenes una disolución entre lo privado y lo público bajo el imperativo de la salvaguardia de la revolución frente a la amenaza exterior, en Estados Unidos se planteó una situación diferente en su naturaleza, pero equivalente en algunos momentos y sectores ante la prioridad otorgada a la investigación conectada con la defensa del país. La Guerra Fría no se limitó a una contienda política, estratégica, económica e ideológica, sino que por su propia dinámica global acarreó una competición por la supremacía científica mundial (Oreskes & Krige, 2014).
La ciencia como “frontera sin fin”, a la que hacía referencia el mencionado informe de Bush, fue un elemento medular de las actuaciones desplegadas tanto por Estados Unidos como por la Unión Soviética para respaldar sus objetivos políticos, militares y económicos, para dar argumentos a sus maquinarias propagandísticas en la pugna por ganar las mentes y los corazones de la gente. Avances tecnológicos de todo tipo, nuevos instrumentos y métodos para ampliar los límites del conocimiento en los diversos campos científicos y, por supuesto, en lugares estelares, las armas atómicas y los reactores nucleares, los cohetes espaciales y los satélites que muy pronto circunvolarían la Tierra. El potencial de la ciencia y la tecnología se concebía como un factor de consolidación de las capacidades nacionales. Pero también representaba un recurso geopolítico vital, en términos de afianzar alianzas, acceder a reservas estratégicas de materiales, amplificar el prestigio exterior y, a fin de cuentas, respaldar el liderazgo mundial (Krige & Wang, 2015; Mehili, 2014; Reynolds, 2010).
Esa dimensión de la ciencia como un vector de influencia internacional y de transformación del mundo estaba presente en el célebre Point Four Program, enunciado por el Presidente Harry S. Truman en el transcurso de su discurso inaugural de enero de 1949. La exportación de la ciencia y la tecnología estadounidenses se concebía como una poderosa herramienta de cooperación internacional, para facilitar el tránsito de las naciones postcoloniales a sistemas políticos estables y económicamente prósperos, en la órbita del modelo americano, claro está. Otra vertiente de esa cooperación afectó a países más desarrollados, sobre todo en el área atlántica, con los cuales fue tomando forma en los años sucesivos una emergente diplomacia científica de Estados Unidos. A partir de acuerdos sobre temas medulares como la energía nuclear, o mediante intercambios de personas, métodos y conocimientos, la ciencia asumió un papel motriz para contribuir a la reconstrucción de la posguerra y a la aceleración del crecimiento económico. Una dinámica que pronto se trasladó a las pautas de acción de las organizaciones especializadas y técnicas que poblaron la agenda internacional de aquella época. La ciencia adquirió también un fuerte protagonismo en pleno proceso de descolonización, cuando se trató de proyectar el nation-building norteamericano para construir sociedades libres de la pobreza y, por extensión, inmunes a los cantos de sirena del comunismo en el hemisferio sur. La conexión entre educación, ciencia, desarrollo económico y modernización fue una constante de los esfuerzos difusionistas procedentes de la potencia americana hasta comienzos de los años setenta (Whitesides, 2019).
En la segunda mitad de los años cuarenta empezaron a fraguarse una serie de actuaciones orientadas a campos científicos de vanguardia que fusionaban ciencias puras, tecnología e ingeniería. Se apostó entonces por sectores estratégicos que requerían “big money, big equipement, and big teams”, lo que se calificaría como la Big Science. El Estado federal asumió un papel protagonista en tal proceso, justificado además por motivos de seguridad nacional, favoreciendo la participación de medios industriales y académicos (Galison & Hevly, 1992; Reynolds, 2010, 378-379). Simultáneamente, creció de forma considerable la financiación aportada a los programas de I+D de las compañías privadas, sobre todo en campos como la energía nuclear, o las industrias electrónicas y aeroespaciales, entonces en vanguardia de los avances tecnológicos. Los laboratorios constituían, en palabras del entonces Secretario de Guerra, “our first line of defense” (Dennis, 1994, 427, Wolfe, 2018).
Las experiencias extraídas de la anterior conflagración mundial influyeron en tales decisiones. La construcción y empleo de la bomba atómica contra las poblaciones de Hiroshima y Nagasaki, en 1945, tuvo un efecto evidente en ese sentido. La energía nuclear se había convertido en la fuerza más devastadora al alcance del hombre. Pero junto al temor por su uso para fines militares, estaba el asombro ante las posibilidades económicas y científicas que abría esa nueva fuente de energía. Por eso, una de las primeras áreas en que se plasmó esa conducta fue en la física atómica, un ámbito cuya investigación y potenciales aplicaciones prácticas, no solo militares, iban a convertirse en pieza clave del ejercicio del poder a escala mundial (Alperovitz, 1965; Herken, 1982; Sherwin, 2003).
En clara consonancia con la relevancia que había adquirido la energía atómica, en 1946 se promulgó la Atomic Energy Act y se creó la Atomic Energy Commission-AEC que ejercería el control sobre las investigaciones, materiales y resultados en este campo (Hewlett & Duncan, 1969; Kevles, 1987). Al año siguiente, la National Security Act delimitó el marco institucional que permitiría una movilización excepcional semejante a la de los años de guerra. Ese marco favorecía la interacción entre lo civil y lo militar, entre las empresas y laboratorios industriales y los departamentos universitarios, entre la investigación básica y aplicada. Si la posesión del arma atómica otorgó inicialmente a Estados Unidos un poder de disuasión formidable, en agosto de 1949 la Unión Soviética detonó también con éxito su primer ingenio atómico. Desde entonces la carrera de armamentos entre las superpotencias tuvo siempre uno de sus focos centrales en la producción y despliegue de este tipo de armamentos (cabezas nucleares, cohetes y misiles, submarinos…).
La relación entre ciencia y gobierno iría definiéndose sobre la marcha, y en los años de posguerra pocas fuentes de financiación fueron tan seguras como las aportadas por vía del Department of Defense-DOD. En la Marina el ONR mantuvo las relaciones forjadas durante el conflicto mundial con la comunidad científica y su apoyo a la investigación básica, trasladándose más tarde algunos de sus mecanismos de funcionamiento a otros organismos relacionados con la política de I+D (Sapolsky, 1990). La Fuerza Aérea también se dotó del Air Force Office of Scientific Research-AFOSR (Gorn, 1988). Esa conexión militar acarreó restricciones a las investigaciones que se consideraban sensibles para la seguridad nacional.
La utilización de la energía nuclear para fines civiles y pacíficos se convirtió igualmente en una fuente de progresos científicos, con múltiples aplicaciones que motivaron que tal fuente de energía concentrase importantes recursos y atención por parte de los poderes públicos en Estados Unidos. Una de sus derivaciones más relevantes estuvo relacionada con su empleo en el diagnóstico y tratamiento médicos. En ese ámbito de la salud pública iba a configurarse asimismo una estructura de investigación, a través de los National Institutes of Health-NIH del Public Health Service-PHS, que permitió consolidar la incipiente red alentada por el OSRD. En lo sucesivo se consagraría a desarrollar proyectos de investigación en sus propios laboratorios y a establecer un programa de becas. Al mismo tiempo, se buscó mejorar la infraestructura de los hospitales y universidades, que requerían una actualización de su instrumental e instalaciones cada vez más costosas. En 1956 se promulgó un Health Research Facilities Program que, junto con los NIHs, financiaba un 50% de los gastos de construcción y equipamiento de laboratorios médicos.
Las recomendaciones para una mayor integración de la investigación básica y médica en el presupuesto federal de I+D volvieron a formularse en 1947, tras la constitución de un Comité en el President’s Scientific Research Board, encabezado por John R. Steelman2. Desde el mismo se animaba, además, a incrementar la participación de las universidades y colleges. Hubo que esperar aún otros tres años para que se crease, en 1950, la National Science Foundation-NSF. Su objetivo era mejorar la coordinación en un sector que agrupaba a industrias, universidades, colleges y centros independientes de investigación. Por otro lado, el nuevo organismo reforzaba la implicación gubernamental en este ámbito, que no había dejado de crecer desde la conclusión de la conflagración bélica.
En la configuración de la NSF se recogían propuestas formuladas por Bush y Kilgore, aunque de forma desigual pues su estructura y cometidos se inclinaban hacia los planteamientos del primero. El nombramiento del director sería realizado por el Presidente, pero la distribución de fondos atendería a los méritos científicos sin referencias al reparto geográfico. Las ciencias sociales no se descartaban, si bien tampoco se mencionaban expresamente entre las materias priorizadas. La política de patentes sería flexible, para facilitar la autoría a quienes realizaban las investigaciones. La NSF estaría dedicada fundamentalmente a la promoción de la investigación básica y la formación. La comunidad científica tenía una presencia determinante en su National Science Board, y la agencia se encargaría de evaluar el programa de I+D federal. No obstante, las principales áreas de ese programa quedaban fuera de sus atribuciones, en contra de las ideas defendidas tanto por Bush como por Kilgore (England, 1982).
Desde el momento de su nacimiento la NSF fue un actor más del sistema de I+D, en un entorno dónde otras agencias federales le habían tomado la delantera. La investigación financiada desde el aparato militar, la energía nuclear y las ciencias médicas contaban ya con programas sólidos y bien dotados económicamente. De hecho, el peso de la investigación básica financiada por otros organismos, especialmente militares, desbordaba ampliamente la que dependía de los recursos de la NSF3. No resultó casual que el primer Director de la NSF fuera Alan T. Watermann, un físico procedente de la Universidad de Yale que había sido jefe científico de la ONR y colaborador de la AEC. Una de las primeras iniciativas de la recién creada agencia fue la convocatoria de un programa de apoyo a proyectos de investigación en ciencias matemáticas, físicas, médicas no clínicas, biológicas y de ingeniería. Análogamente, se revisó el sistema de concesión de proyectos para mejorar su funcionamiento, siguiendo el patrón de las fundaciones privadas y del PHS (The National Science Foundation, 1994, 6-7)4.
El estallido de la guerra de Corea hizo que los fondos aplicados a I+D en el sector militar se incrementasen notablemente en un corto espacio de tiempo5. Por entonces se estimaba que los contratos del DOD y la AEC cubrían en torno al 40% de la investigación desplegada tanto en la industria como en el mundo académico. También la NSF contribuyó en ese sentido, mediante el estímulo a la investigación y la formación en física, ciencias biológicas e ingeniería, con preferencia por sectores como la electrónica, aeronáutica u ordenadores. En el transcurso de aquella década la investigación en campos de tecnología de vanguardia, universitaria o industrial, se convirtió en un elemento clave del sistema de defensa (Kevles, 1990, xviii). La cooperación entre científicos y empresarios en los proyectos gubernamentales generó el Stanford Industrial Park (1951), precursor del Sillicon Valley, y la red de compañías de alta tecnología que gravitaban en torno a los laboratorios del MIT. La industria de defensa se convirtió en un sector relevante de la economía doméstica, a menudo pionera en materia de innovación (Leslie, 1993; Lowen, 1997).
La fuerte conexión entre investigación y seguridad nacional provocó efectos secundarios que en ocasiones limitaron la libre circulación de la información científica y la exportación de tecnología, e incluso la libertad de desplazamientos de los investigadores norteamericanos. Una parte de los trabajos emprendidos tuvieron carácter clasificado, como había ocurrido previamente con las reservas impuestas en laboratorios asociados con la AEC. La oleada anticomunista capitaneada por el senador Joseph McCarthy propició la adopción de medidas aún más severas, al poner en entredicho la lealtad de los científicos que trabajaban para el gobierno, sobre todo en campos relacionados con el desarrollo de nuevas armas (una actitud espoleada por el antecedente del caso Rosenberg y la filtración de secretos atómicos a los soviéticos). Tales sospechas llegaron a afectar incluso a J. Robert Oppenheimer, director del Proyecto Manhattan y asesor jefe de la AEC, partidario del control internacional del poder nuclear y de evitar la proliferación de armamento de esa naturaleza. La espiral inquisidora se extendió al intento de imponer un sistema de control sobre los beneficiarios de los proyectos y becas de la NSF y la PHS. La respuesta de ambas organizaciones fue defender la asignación de sus recursos en función de la competencia de los investigadores y los méritos de sus propuestas, reivindicando el principio de libertad de elección. El mismo Vannevar Bush tomó posición frente a la intromisión del macartismo en la política científica y por la excesiva dependencia de ésta última respecto a las exigencias de la defensa nacional, además de testimoniar a favor de Oppenheimer en la auditoría de seguridad de la que fue objeto (Bird & Sherwin, 2005; England, 1982, 329).
En aquella coyuntura muchos científicos que se debatieron entre el reflejo nacionalista asociado a la defensa de la seguridad del país y la inclinación internacionalista de su vocación investigadora (Doel, 2015; Rubinson, 2014, 249-254). La respuesta no fue homogénea, enfrentados al dilema de mostrar su disconformidad ante sucesos como la escalada armamentística que había llevado a la fabricación de la bomba de hidrógeno, o asumir una postura más acomodaticia que les permitiera sustraerse de las sospechas de antipatriotismo o espionaje. Si la capacidad de atracción y control del entramado militar y de la inteligencia no eran desdeñables, también es cierto que el sistema federal de I+D en su conjunto se mostraba “diffuse and pluralistic” (Friedberg, 1996, 117). La investigación desarrollada en medios civiles era más autónoma, con una variada gama de colaboraciones entre agencias federales, universidades, corporaciones industriales, asociaciones profesionales o grupos concretos de científicos (Geiger, 1993). La necesidad de contar con la aportación de los científicos en la competición entablada con la Unión Soviética, la conveniencia recíproca de entendimiento entre el gobierno y aquellos medios para aunar esfuerzos y recursos ante los desafíos estratégicos planteados, unidos a la paulatina incorporación de investigadores a los circuitos de decisión política, facilitaron una fórmula de compromiso (Manzione, 2000). A la postre, los dirigentes norteamericanos aceptaron que era precisa una mayor flexibilidad que afectó asimismo a la cooperación e intercambio internacionales.
Una manifestación preliminar de esa tendencia fue el llamamiento realizado por el Presidente Dwight D. Eisenhower en 1953 para promover la cooperación en el campo de la energía nuclear. El resultado fue el lanzamiento de la campaña Atoms for Peace y la propuesta de creación de una agencia internacional en la ONU. En lo sucesivo, se insistió en la dimensión civil de esa energía, en su empleo para mejorar la calidad de vida de las personas en terrenos como la generación de energía barata, la medicina, la agricultura, etc. El anuncio tenía además una clara finalidad propagandística, pues trataba de mostrar el altruismo norteamericano al poner esa fuente de conocimientos al servicio de la humanidad, frente a la opacidad y los móviles belicistas de la Unión Soviética. Junto al golpe de efecto simbólico de tal ofrecimiento también existían intereses económicos dirigidos a la explotación comercial de esa fuente de energía (Osgood, 2006, 153-199; Drogan, 2016). En 1955 se reunió en Ginebra una conferencia internacional para articular de forma práctica los perfiles de la iniciativa. Su amplia repercusión hizo patente la centralidad que había adquirido el tema nuclear en las relaciones entre Estados durante la Guerra Fría (Hewlett & Holl, 1989; Krige, 2006 y 2008; Krige & Barth, 2006, 5-9). El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), creado en Viena en 1957, se convirtió en el principal foro mundial en este ámbito (Fischer, 1997).
El eco mundial alcanzado por la posibilidad de promover una mayor cooperación multilateral en materia nuclear dejaba constancia asimismo de un fenómeno más amplio, que afectaba a otros campos científicos desde tiempo atrás y que, en aquella coyuntura, fue ganando terreno. La política científica entró en un proceso de internacionalización, en tanto que política pública de los Estados. Para articular mecanismos de colaboración era preciso tener herramientas más o menos homogéneas que facilitaran el trasvase de experiencias y recursos materiales y humanos. Junto a su interés para favorecer la generación y expansión de los conocimientos en una época cada vez más globalizada, esa internacionalización se concibió como una manera de ganar aliados extranjeros en el enfrentamiento bipolar, o de captar las simpatías y el respaldo de grupos relevantes de otros países. Tal proceso tuvo sus derivadas políticas, económicas y militares, dando lugar a lo que ha sido calificado como una pugna de esquemas de modernización: el libre mercado americano frente a la planificación soviética. Ambos modelos en litigio reconocían, en cualquier caso, la importancia del sistema científico-tecnológico para mantener el pulso en la disputa mundial, al tiempo que participaban de una suerte de “romance del desarrollo económico” (Engerman, 2004).
La proliferación de agencias internacionales en un dilatado abanico de sectores constituyó una buena muestra de la creciente presencia e influencia que adquirieron la ciencia y la tecnología en los asuntos mundiales (Miller, 2006). Uno de aquellos foros fue singularmente relevante para la progresiva coordinación del bloque occidental. La Organización Europea de Cooperación Económica-OECE se estableció para vertebrar y dar continuidad a las acciones emprendidas en el marco del Plan Marshall. En su seno se creó en 1949 un grupo de trabajo sobre información científica y técnica, dónde la investigación científica y la innovación técnica eran consideradas como elementos que favorecían la adopción de medidas para el incremento de la productividad y la mejora de la eficiencia industrial. Estados Unidos acogió misiones de estudio sobre estas materias y les asignó fondos de contrapartida procedentes de su ayuda a Europa. Poco después se fundó la Agencia Europea de Productividad (1953) orientada en la misma línea, y algo más tarde se estableció un Comité de Investigación Aplicada (1958) que se ocupó de estudiar propuestas para mejorar la calidad científica y técnica de los recursos humanos. A partir de 1959 comenzaron a prepararse informes por países con recomendaciones sobre políticas nacionales, establecimiento de sistemas estadísticos de medición, comunidades de expertos, etc. (Godin, 2004). Tras la constitución de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico-OCDE en 1961 el anterior comité fue remplazado por el Comité de Investigación Científica, con competencias más amplias (King, 1965, 17-20). La influencia de Estados Unidos fue determinante en la gestación de la OCDE y en los paradigmas que enmarcaron su evolución y pautas de acción, entre ellas la conexión entre crecimiento económico y políticas de I+D (Elfert, 2019; Guzzeti, 1995; Krige, 2008; Schmeltzer, 2016).
A partir de entonces se hizo lugar común la consideración de la investigación y la formación científico-técnica como factores asociados al crecimiento económico (Mesthene, 1965). Las concepciones y métodos de impronta norteamericana sobre la política científica y tecnológica se trasladaron en primer lugar a los países de Europa occidental. También impregnaron la labor de organizaciones internacionales como la UNESCO, la OMS, la FAO, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Durante los años sesenta, en la que vino a ser la “década dorada del desarrollo” con la plena efervescencia de las teorías de la modernización y del capital humano, esas concepciones articularon lo que se ha calificado como International Development Community (Frey et al., 2014).
El Sur Global concentró un buen número de proyectos de ingeniería social inspirados en concepciones del desarrollo contrapuestas, animadas por cada una de las grandes potencias. Se suponía que el desarrollo permitiría responder a las expectativas de progreso económico que se manifestaban en las naciones creadas tras el proceso de descolonización, o en aquellas otras consideradas en vías de desarrollo. Tanto Estados Unidos como la URSS percibieron que aquella era la batalla a librar en una nueva fase de la Guerra Fría (Unger, 2018; Westad, 2000). Las organizaciones internacionales, empezando por la ONU, compartieron la noción difusionista del desarrollo que partía desde un centro más avanzado económica, social, científica y tecnológicamente, hacia las naciones más atrasadas de la periferia (o las periferias). La ciencia se convirtió en un instrumento diplomático asentado sobre la proyección del conocimiento y su potencial transformador, que se presentaba como un medio neutral para contribuir a dar el salto adelante en los países más atrasados. El vínculo entre progreso económico y avance científico-técnico fue uno de los factores que Estados Unidos y sus oráculos modernizadores integraron en su proyecto de aplicar la experiencia occidental como una guía que proporcionase soluciones a los desafíos que tenía planteados el Tercer Mundo (Gilman, 2003; Latham, 2000).
Un elemento esencial para que funcionase el proceso de transferencia de conocimientos y métodos desde los países emisores a los receptores era la formación de personal cualificado. Si se pretendía promover el crecimiento había que mejorar paralelamente la capacitación de la mano de obra, para disponer de los profesionales y la formación técnica que cubriesen las necesidades de la industria, la enseñanza y la investigación. Estados Unidos ya había desarrollado en las primeras décadas del siglo XX programas de becas e intercambio con varios países asiáticos, europeos y latinoamericanos, en parte animados por la administración federal y en parte por fundaciones filantrópicas como la Rockefeller6. Antes incluso de comenzar la II Guerra Mundial aquel país ya era una potencia científica y el principal destino de los flujos internacionales en este terreno. Entre las orientaciones de tales iniciativas estaba la ambición de convertir al país americano en el centro de gravedad de esos circuitos intelectuales y científicos internacionales (Tournes, 2020, 234-236).
Al concluir el conflicto bélico esa línea de acción recibió un renovado impulso, con una inversión mucho mayor y más diversificada destinada a consolidar a Estados Unidos como el núcleo de una red que fomentase la formación de estudiantes, profesionales e investigadores en sus instituciones profesionales, docentes y científicas, con la aspiración de que más tarde actuasen como agentes mediadores del modelo americano con sus sociedades de origen (Scott-Smith, 2006; Tournes & Scott-Smith, 2018, 15-17). Al igual que ocurriera con la política de I+D, los programas de formación de capital humano constituyeron un instrumento destacado de la emergente diplomacia científica estadounidense.
El pionero fue el Fulbright Program, que desde 1946 favoreció una corriente de intercambio educativo con el exterior, utilizando una parte de las divisas extranjeras que poseía el gobierno americano por sus préstamos a los beligerantes durante el conflicto mundial. Los materiales y deudas de guerra, de difícil recuperación por otro lado, se convertirían así en inversiones de paz que sufragarían la cooperación cultural internacional sin ocasionar costes añadidos al erario público. El objetivo era que los candidatos seleccionados de otros países realizasen una inmersión en el sistema americano, al tiempo que la sociedad estadounidense se abriese hacia el mundo para conocerlo mejor. Aquellas experiencias servirían además para modificar las visiones equivocadas que circulaban sobre Estados Unidos (Kramer, 2009; Lebovic, 2013). Poco después, se habilitaron otros mecanismos para favorecer una “reeducación” democrática entre las élites de países derrotados en la contienda (Alemania, Austria y Japón). Para ello se puso en marcha un programa de invitaciones para que líderes y especialistas viajaran a Estados Unidos. Por esa vía se desplazaron un amplio grupo de políticos, funcionarios del gobierno, legisladores, periodistas, dirigentes sindicales, líderes de movimientos sociales, etc. Esa labor dio origen al Foreign Leader Program, que muy pronto adquirió una dimensión más amplia en el marco de la confrontación con la Unión Soviética, con el propósito de ganar a los “líderes de la vida pública” (Scott-Smith, 2008; Tent, 1982; Tobia, 2008; Wagnleitner, 1994).
Desde 1948 se dotó de una cobertura más global a esos programas de intercambio con la aprobación del United States Information and Educational Exchange Program, encaminado a fomentar un mejor conocimiento del país en el extranjero y favorecer los contactos con otros pueblos. Se autorizaba al gobierno federal a emprender acciones de información e intercambio cultural que contarían con asignaciones presupuestarias anuales (Thomson & Laves, 1963). A tales circuitos se sumaron las facilidades ofrecidas en el marco del European Recovery Program (Plan Marshall), que entre sus actuaciones potenció la formación técnica y gerencial de los dirigentes europeos del mundo empresarial ‒público y privado‒, a través de las denominadas misiones de productividad gestionadas por la European Cooperation Administration (Barjot, 2002; Djelic, 1998; Gourvish & Tiratsoo, 1998; Kipping & Bjarvar, 1998). Aquellos networks institucionales o informales, sustentados sobre las relaciones y contactos educativos y científicos, políticos y sociales, técnicos y económicos, se vieron completados por una iniciativa análoga de índole militar. La creación de la OTAN implicó la necesidad de propiciar el entendimiento y la convergencia entre las fuerzas armadas de los distintos países del bloque occidental, tarea de la que se encargaría el Mutual Defense Assistance Program (Atkinson, 2014; Mott IV, 2002; Weber, 2016).
A través de ese conjunto de vías de interrelación se fue configurando una red de personas susceptibles de actuar como interlocutores entre Estados Unidos y sus respectivas sociedades. Asimismo, esos canales favorecieron la creación de comunidades epistémicas y futuros expertos internacionales, que desempeñaron un papel clave en los procesos de producción y circulación transnacional de conocimientos (Adler 1992; Haas, 1992). A esos programas oficiales se sumaron los realizados en paralelo, y en ocasiones de forma convergente, por fundaciones filantrópicas como la ya mencionada Fundación Rockefeller y la Ford. Todos esos canales formativos fueron componiendo un vivero de élites, profesionales y científicos cercanos a Estados Unidos. Se calcula que en torno a 700.000 personas fueron beneficiarias de programas de intercambio públicos y privados norteamericanos entre 1945 y 2000 (Nye, 2004).
Análogamente, el gobierno norteamericano procuró difundir sus progresos científico-técnicos, asociados con la proyección de una imagen positiva de su sistema político, económico y social, mediante iniciativas de mayor alcance destinadas a un público más general7. En tal sentido, se organizaron campañas puntuales para respaldar algunas líneas estratégicas. Así ocurrió con la ofensiva propagandística impulsada por la administración Eisenhower, que se inició con la ya referida campaña dedicada a Atoms for Peace, y que tuvo continuidad con otras relativas a la carrera espacial como Open Skies o al modelo económico y social norteamericano bajo el lema de People’s Capitalism (Osgood, 2006, 153-213 y 323-353).
Si la guerra de Corea propulsó la inversión en I+D militar, el posterior conflicto en Vietnam y sobre todo la carrera espacial entablada entre Estados Unidos y la Unión Soviética sirvieron de acicate para los nuevos retos que debía afrontar el país. En el transcurso de los años sesenta, la carrera espacial fue el otro tema estrella de la confrontación científico-técnica entre las dos superpotencias en el marco de la Guerra Fría. Washington y Moscú se embarcaron en la exploración del cosmos como símbolo de la capacidad tecnológica, la fortaleza económica y la eficacia de sus respectivos sistemas políticos. En poco tiempo se produjeron una serie de avances que modificaron el panorama de la comunicación mundial e introdujeron nuevos métodos de trabajo, imponiéndose procesos cada vez más automatizados en todo un conjunto de sectores.
En el mismo año que se celebró la conferencia de Ginebra (1955) a la que aludíamos líneas atrás, un informe de la NSF señaló el riesgo de quedar sobrepasados por la Unión Soviética si no se tomaban medidas para actualizar la enseñanza de las ciencias, formar un mayor volumen de personal científico y mejorar el equipamiento de un buen número de centros de investigación. Esos presagios se materializaron poco después. En 1957 el lanzamiento del satélite soviético Sputnik I puso en cuestión la primacía en la vanguardia científico-técnica que Estados Unidos había ejercido hasta entonces. La sorpresa y alarma entre la opinión pública norteamericana fue mayor que en 1949, cuando la URSS rompió con el monopolio nuclear de Estados Unidos. En esta ocasión incluso se les habían adelantado, lo que resultaba más preocupante. El impacto de aquel suceso contribuyó además a ensalzar el modelo comunista y sus progresos tecnológicos ante un conjunto de países que aspiraban a acelerar su desarrollo económico (Wang, 2008, 71-73).
El recientemente establecido President’s Science Advisory Committee, compuesto por un grupo de eminentes científicos, formuló la recomendación de incrementar sustancialmente el presupuesto de I+D. La aprobación de la National Defense Education Act por la administración de Eisenhower se hizo eco de tales llamamientos, incorporando una fuerte inyección de fondos para la concesión de becas, contratos y préstamos para ayudar a desarrollar en el menor tiempo posible una serie de áreas esenciales para la defensa nacional (Barksdale Clowes, 1981; Divine, 1993). Poco después se creó la National Aeronautics and Space Administration-NASA, que no solo manifestaba el deseo de contrarrestar el desafío soviético, sino que añadía un nuevo peldaño al compromiso asumido por el gobierno federal en I+D (Launius, 1994). Las investigaciones en campos como la aeronáutica o la electrónica recibieron un considerable estímulo, que afectó igualmente a otros ámbitos como la oceanografía o la ciencia de materiales. Compañías como International Business Machines Corporation-IBM se convirtieron en grandes gigantes industriales, alentados por contratos gubernamentales relacionados a menudo con tecnología aplicable al sector militar, como la derivada de la investigación en radar, transistores y circuitos integrados, que harían de ella la principal referencia en el campo de los ordenadores en los años sesenta (Flamm, 1988).
En 1959 se creó un Federal Council for Science and Technology, que reuniría a los responsables de todas las agencias federales con competencias en I+D. Para entonces esas agencias habían asumido el principio básico de las formulaciones de Bush para la asignación de sus contratos y ayudas: el camino más efectivo para lograr el avance de la ciencia y la tecnología era destinar los recursos de I+D a los científicos e ingenieros más capaces y los colleges y universidades mejor equipadas. Tal proceder redundaba en la concentración geográfica e institucional ya puesta de manifiesto durante la guerra mundial. El sistema se orientaba asimismo en la línea propuesta por Bush en el sentido de generar conocimientos científicos y tecnológicos junto a mano de obra preparada que en buena parte acabarían derivando hacia la industria, tanto en resultados como en efectivos humanos, dejando que el mercado determinase sus usos económicos y sociales. De esa forma se transfería no solo la construcción de armas nucleares y misiles intercontinentales, sino también aviones, ordenadores, productos médicos e innumerables artículos de consumo. A comienzos de los años sesenta Estados Unidos era el líder mundial en ciencia y tecnología, que podía presumir de tener 38 premios nobel en ciencia básica.
Con la llegada de John F. Kennedy a la presidencia, el compromiso gubernamental en el respaldo a la I+D se intensificó más todavía, si bien la NSF iba a disminuir su grado de influencia sobre la coordinación de la política científica federal. En 1962 se incorporó al Executive Office del presidente un Office of Science and Technology, comandado por un consejero científico, que asumió parte de las funciones del NSF en cuanto a la evaluación y formulación de políticas públicas en este ámbito. Al año siguiente Leland J. Haworth, otro físico al igual que Waterman que también había colaborado con la AEC, era nombrado al frente de la NSF (cargo que ocuparía hasta 1969). En sintonía con su antecesor mantuvo la promoción de la investigación básica, sobre todo en ciencias naturales. Entre tanto, el presupuesto federal dedicado a I+D no había dejado de crecer8. Las investigaciones a lo largo de aquella década fueron introduciendo nuevos focos de interés, enmarcados por la prolongación del decidido apoyo a la Big Science: expansión de los centros de astronomía, programa antártico, nuevas investigaciones atmosféricas, proyectos para conocer el interior de la Tierra o sobre los sedimentos profundos de los océanos, etc.
Por otro lado, la preocupación por extender la educación y las vocaciones científicas se benefició del efecto combinado de la actuación del gobierno federal y de las iniciativas de la NSF. Si el “factor Sputnik” proporcionó un aldabonazo para dedicar más recursos a I+D, el baby boom obligó a prestar más atención y consagrar más medios a la formación de las nuevas generaciones. Dentro de la Great Society auspiciaba bajo la presidencia de Lindon B. Jonhson, la Higher Education Facilities Act (1963) y la Higher Education Act (1965) significaron un considerable incremento de las ayudas para construcción y mejora de instalaciones de los colleges y universidades.
La NSF, por su parte, puso en marcha en 1960 un programa de Graduate Science Facilities, para subvencionar la creación o renovación de laboratorios de investigación. Al año siguiente se dotaron las Institutional Grants for Science, ampliando el soporte a instituciones ya establecidas o de primer nivel mediante la concesión de ayudas. En 1964 se lanzó el programa de Centers of Excellence, una iniciativa que excluía a las “top twenty elite universities” y concentraba sus recursos en las instituciones de segundo nivel a la par que favorecía la dispersión geográfica, con el propósito de extender el número de instituciones que veían reconocidos sus méritos en investigación y formación científica. Dos años más tarde, los programas de ayudas de la NSF incluían actuaciones específicas destinadas a Departmental Science Development y Special Science Development, para mejorar estas unidades en las mencionadas universidades de segundo nivel (Lambright, 1985; The National Science Foundation, 1994, 11-12). En aquel periodo, los sectores tanto militares como civiles que se beneficiaban del sistema científico federal seguían las pautas de freedom of inquiry propugnadas por Bush, optándose desde el DOD por una conducta de laissez-faire hacia las investigaciones que se patrocinaban en los campus universitarios.
En el plano internacional, la carrera espacial actuó como principal escaparate de la lucha por el liderazgo científico mundial con la Unión Soviética. En 1958 se había puesto en órbita el Explorer I, precedido por el desarrollo de la serie de cohetes Júpiter. En 1961 el cosmonauta soviético Yuri Gagarin realizaba la primera órbita alrededor de la Tierra con la nave Vostok I. Menos de un año después otro astronauta americano, John Glenn, repetía la hazaña a bordo de la cápsula Mercury. Los dos presidentes demócratas de aquella década (Kennedy y Johnson) mantuvieron el “pulso espacial” con su rival soviético, que tenía su correlato en términos de orgullo nacional, y votos, en suelo americano. A comienzos de 1962 Estados Unidos había puesto en el espacio más de 60 artefactos por tal solo 15 de la URSS, entre ellos satélites que circunvalaban la Tierra emitiendo datos sobre telecomunicaciones, meteorología, composición de la atmósfera, las radiaciones solares, observación militar y civil, localización de recursos naturales, o ayuda a la navegación marítima y aérea (McDougall, 1985). En 1969 aquella epopeya tuvo su momento estelar con el primer aterrizaje de seres humanos en la Luna, protagonizado por el equipo norteamericano comandado por Neil Armstrong a bordo de la nave Apolo XI, que atrajo la atención de todo el planeta. A lo largo de todo aquel proceso, Estados Unidos insistió en su política de “puertas abiertas”, que aspiraba a compartir sus avances con otros pueblos del planeta (transparencia y colaboración que no se aplicaban al programa espacial militar desarrollado en paralelo), en tanto que los soviéticos proseguían con su programa espacial en el máximo secreto. La NASA se esforzó por restablecer la primacía de Estados Unidos y fortalecer su hegemonía internacional mediante la cooperación científica espacial. A la altura de 1970, esta agencia había colaborado con científicos de más de 80 países y establecido 225 acuerdos de cooperación con 35 naciones.
Al igual que ocurriera previamente con la energía atómica, la carrera del espacio fue un privilegiado escenario de la competición entre las superpotencias para demostrar ante la opinión mundial la eficiencia y capacidades de sus complejos de investigación e industriales. Una pugna con claras ramificaciones ideológicas al identificarse las hazañas en este ámbito con las excelencias de los respectivos sistemas políticos ─capitalismo y comunismo. Por otro lado, esa inversión tenía secuelas económicas, más directas en el caso norteamericano que en el soviético, al transferirse al aparato industrial los progresos alcanzados en el campo de la informática, la electrónica, la biotecnología o los nuevos materiales. Por último, tuvo un evidente contenido político y militar asociado a la carrera armamentística desatada entre las dos superpotencias. La puesta en órbita de satélites de observación para espiar los movimientos del enemigo, unida a la experimentación con misiles de largo alcance cada vez más sofisticados, sentaron las condiciones para la disuasión y la negociación de tratados para el control y reducción de armamentos emprendidos en la década siguiente.
La conquista del espacio fue acompañada de su explotación. En 1962 Estados Unidos lanzó el satélite Telstar I para dar cobertura a sus comunicaciones de televisión con Europa. Tres años después se puso en órbita el Early Bird, satélite geoestacionario de comunicación comercial que inauguraba la red del International Telecommunications Satellite Consortium-Intelsat. Con la constitución de esa red la NASA y la industria aeroespacial norteamericana ofrecían al resto de los países del “mundo libre” la posibilidad de sumarse a la explotación comercial del nuevo sistema de comunicación mundial. Un sistema en el que Estados Unidos conservó un porcentaje de participación mayoritario (el 60%), al que se asociaron Gran Bretaña, Francia y Alemania con una presencia de cierta entidad (el 20% entre las tres), y que también integró a otras quince naciones industriales (que se repartieron el 20% restante). La réplica de la Unión Soviética se tradujo en la apertura a sus aliados del bloque comunista de su sistema Intercosmos en 1965, si bien hasta 1971 no se estableció Intersputnik, organismo dedicado a la explotación comercial de este sector. Ese desfase era ilustrativo de las dificultades de la administración soviética para transmitir a su industria civil los adelantos tecnológicos obtenidos en la esfera militar. A pesar de contar con un sistema de comunicación por satélite, los ciudadanos soviéticos no disponían de transistores para evitar que captasen las emisiones de radios extranjeras.
A finales de los años 60 una buena parte de la inversión norteamericana en I+D procedía de fondos federales. El sistema constituido en los años previos no estaba sujeto a ninguna coordinación global, aunque sí existían mecanismos para favorecerla. El principal receptor final de sus recursos fue la industria privada, que tuvo un destacado papel en las asignaciones para desarrollo e investigación aplicada (las más abultadas), mientras que las universidades y colleges dispusieron de un mayor protagonismo en materia de investigación básica. Sin embargo, desde mediados de aquella década comenzaron a formularse críticas sobre la escasa dimensión social de la ciencia respaldada con fondos públicos, al igual que sobre su falta de control parlamentario. Se llamaba la atención sobre su desentendimiento de los crecientes problemas sociales en materia de contaminación del medio ambiente, pauperización urbana, deterioro de la salud pública y la seguridad, crisis energética o en lo relativo a las consecuencias del cambio tecnológico. También se criticaba la concentración institucional de los contratos, ayudas y becas. Además, con la escalada de la guerra de Vietnam la conexión entre ciencia y medios militares, tan presente hasta entonces, fue duramente censurada por los colectivos que se oponían a lo que consideraban una deriva belicista e imperialista del país americano (Moore, 2008).
A comienzos de la década siguiente la reducción de las tensiones entre Estados Unidos y la Unión Soviética, junto a los nuevos problemas domésticos que la crisis de fines de los 60 había hecho aflorar, imprimieron nuevos rumbos a la investigación. Las expectativas generadas por la Big Society dejaron paso a un horizonte más sombrío, dónde se hicieron más acuciantes las fisuras del modelo económico y social norteamericano. Todo ello se tradujo en demandas de índole más social para los programas de I+D, junto al impacto en la opinión pública de las reivindicaciones en defensa del medio ambiente. Análogamente, los problemas presupuestarios de la economía norteamericana se incrementaron, por el efecto combinado de los crecientes gastos militares (con la guerra de Vietnam como frente principal), el programa espacial y los costes de sufragar los programas sociales puestos en marcha en la década de los sesenta.
Una de las iniciativas más sobresalientes de aquella nueva época se lanzó en 1969, el mismo año en que se produjo un nuevo relevo en la dirección del NSF que recayó en William D. McElroy, un bioquímico procedente de Johns Hopkins University. Ese año se puso en marcha un modesto programa de investigación, titulado Interdisciplinary Research Relevant to Problems of Our Society-IRRPOS, cuyos objetivos se centraban fundamentalmente en temas relacionados con la calidad del medio ambiente y crecimiento y gestión urbana. Dos años después aquel programa iba a dar paso al Research Applied to National Needs-RANN, que contó con una financiación aproximada de 500 millones$ hasta 1978. Su atención estuvo dirigida hacia algunos de los principales problemas domésticos de aquellos años: polución, transporte, energía y otros desafíos urbanos y sociales. Se procuró incentivar los vínculos entre empresas industriales e investigaciones académicas, para que las primeras asumieran parte de los costes de su financiación. El programa no estuvo exento de críticas, también entre la comunidad científica, por considerar que detraía recursos a otros aspectos tradicionales de la ciencia básica, en muchas ocasiones favoreciendo a sectores industriales determinados.
Algunas de las actuaciones emprendidas en el marco del RANN estuvieron ligadas a medidas aprobadas en el transcurso de esos años, como la Clean Air Act (1970), la National Environmental Policy Act y la Federal Water Pollution Control Act (1972). Otras campañas científicas se dirigieron a paliar graves problemas de salud pública, en consonancia con la War on Cancer declarada por el Presidente Richard Nixon en 1970, o con las medidas para poner de relieve la peligrosidad del tabaco, dando lugar a programas sanitarios y de biología fundamental. Simultáneamente, se mantuvo la atención a la tecnología de vanguardia (transporte supersónico, reactor reproductor, misiles antibalísticos).
En 1973 Nixon eliminó el Office of Science and Technology, descontento por su actuación y por sus críticas hacia la conducta de la administración en temas sensibles como la guerra de Vietnam. El Big Government, que había ido expandiéndose desde el New Deal del presidente Roosevelt, era puesto en cuestión por capas cada vez más amplias de la población. El escándalo del Watergate incrementó esos recelos hacia las instituciones de un Estado que, para una parte de sus ciudadanos, había ido asumiendo un protagonismo cada vez mayor en los asuntos del país en detrimento de la iniciativa de la sociedad civil. La crisis económica derivada del incremento de los precios del petróleo incidió en esa tendencia, dando lugar a la aplicación de planes de austeridad en los presupuestos federales y a la definición de nuevas prioridades en la política científica9. Medio ambiente, energía e investigación en ciencias de la salud (sobre todo en biología y biotecnología) encabezaban un porcentaje importante del desembolso total, en el cual no era menos apreciable la porción destinada a investigación relacionada con la defensa, aunque hubiese disminuido proporcionalmente respecto a periodos anteriores.
A la postre, desde la II Guerra Mundial hasta los años setenta se asistió a la configuración del sistema de I+D de Estados Unidos, en cuya trayectoria jugaron un papel determinante los postulados enunciados por Vannevar Bush en 1945. El reparto de los fondos federales se decantó hacia los investigadores e instituciones más cualificados y con mejores medios, pese a los intentos de introducir algunos mecanismos correctores basados en los principios de equidad territorial y distribución institucional de finales de los años sesenta. La tecnología de vanguardia, en una parte sustancial conectada con las necesidades de la defensa nacional, mantuvo su papel predominante, en consonancia con las aspiraciones del país americano a ejercer la hegemonía mundial, tanto estratégica como económica. La presencia del DOD en los campus universitarios fue proporcionalmente elevada en materias como aeronáutica y astronáutica, ingeniería eléctrica y ciencias de la computación, y relativamente baja en física fundamental, química y biología. En ciencias de la vida el NIH fue la principal fuente de financiación, y la salud pública también mantuvo un destacado lugar entre las prioridades de I+D en estrecha conexión con el espectacular avance de algunas especialidades de las ciencias biológicas. La NSF perseveró en su apoyo a la ciencia básica y la educación científica. Las ciencias sociales, salvo su eclosión a mediados de los años sesenta hasta principios de la década siguiente, ocuparon un lugar secundario en los intereses federales. La autonomía de los científicos continuó siendo otro referente del sistema, si bien las sombras de politización que se había cernido sobre ella en los momentos más álgidos de la Guerra Fría volverían a hacerse presentes, con otros perfiles, a finales de los años sesenta, o más adelante cuando Ronald Reagan ocupó la presidencia del país. En cualquier caso, la política científica era ya una actividad consolidada en la vida americana, de la misma forma que algunas de sus principales características se encontraban firmemente arraigadas.
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1 Bush tenía formación de Ingeniero y fue docente y Vicepresidente del Massachusetts Institute of Technology-MIT. En 1939 fue nombrado Presidente de la Carnegie Institution y Director del National Advisory Committee for Aeronautics. Desde 1941 se ocupó de la dirección del OSRD. A su lado, componían la plana mayor del OSRD: James B. Connant (Presidente de Harvard University), Karl T. Compton (Presidente del MIT y a la cabeza del Science Advisory Board), y Frank B. Jewett (Presidente de la National Academy of Sciences y Director de Bell Telephone Laboratories).
2 Steelman contaba con un doctorado en economía y sociología por la Universidad de North Carolina, siendo luego instructor en la Universidad de Harvard y profesor de sociología en el Alabama College. Desde los años treinta desempeñó diversas funciones en el gobierno federal, siendo el primer elegido para el cargo de Asistente del Presidente de los Estados Unidos, en la administración de Harry S. Truman de 1946 a 1953. Posteriormente, el cargo se convirtió en el de Jefe de Gabinete de la Casa Blanca. Antes de ponerse al frente del mencionado Comité, había sido nombrado Director de la Oficina de Movilización y Reconversión de Guerra en 1946.
3 En el año fiscal 1949-1950 el presupuesto federal para I+D se situaba en torno a los 1.000 millones$, de los cuales el 90% se concentraba en el DOD y en la AEC.
4 El nuevo sistema que se consolidó en este ámbito situaba el mérito científico como criterio principal de asignación de recursos, e incluía en las propuestas aspectos como: la investigación prevista, los procedimientos a seguir, las instalaciones y equipos disponibles, la información biográfica del investigador principal y los otros participantes, el presupuesto y costes indirectos, la aprobación de la institución de origen, la revisión externa, etc.
5 En 1953, año en que concluyó el conflicto, rondaban los 3.100 millones$.
6 “A Brief History of Department of State Involvement in International Exchange”. University of Arkansas Libraries, Bureau of Educational and Cultural Affairs Historical Collection, Group I, Box 2.
7 José Manuel Espinosa: “Landmarks in the History of the Cultural Relations Program of the Department of State 1938 to 1976”. University of Arkansas Libraries, Bureau of Educational and Cultural Affairs Historical Collection, Group I, Box 2.
8 En 1955 el gobierno destinó una suma de 2.744,7 millones$ a I+D, de los cuales 2.084,2 fueron para el DOD y otros 372,9 para la AEC. El presupuesto para el Department of Health, Education and Welfare (HEW, incluidos los NIHs) fue de 70,9 millones$. El NSF recibió solo 10,3 millones$. Diez años después, en 1965, el gasto en I+D ascendía a 15.745,9 millones$: 6.865 para el DOD; 5.481,9 para la NASA; 1.539,7 para la AEC; 970,5 para HEW y 275,4 para la NSF (Science at the Bicentennial, 1976, 14-15).
9 A mediados de los años setenta el presupuesto federal para I+D se situaba en torno a los 19.000 millones$, si bien había caído en dólares constantes en un 20% respecto 1967.